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大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容和客觀要求?！笆濉币?guī)劃綱要確定未來5年建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套、并在開局之年實(shí)施千萬套的目標(biāo)任務(wù)。這是黨中央、國(guó)務(wù)院立足全局作出的重要決策，是一項(xiàng)標(biāo)志性重大民生工程。

一、保障性安居工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)歷史性跨越

伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，我國(guó)開始啟動(dòng)住房體制改革，逐步改變了長(zhǎng)期以來住房建設(shè)投資由國(guó)家、單位統(tǒng)包的體制。1998年開始的住房體制改革，調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體和單位投資建房的積極性，培育了房地產(chǎn)市場(chǎng)，增強(qiáng)了住房供給能力，居民住房條件快速改善，人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。

在注重發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)住房供求的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，以2006年遼寧棚戶區(qū)集中連片改造試點(diǎn)為發(fā)端，各地政府開始探索建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程。2007年國(guó)務(wù)院明確將保障性安居工程納入政府公共服務(wù)的職責(zé)范圍，各級(jí)政府都把保障性安居工程建設(shè)作為政府工作的重中之重，保障性安居工程建設(shè)進(jìn)入一個(gè)跨越式發(fā)展的新階段。

保障體系逐步完善。目前，已經(jīng)初步建立了7大類、11個(gè)品種的保障性住房體系，包括廉租住房、公共租賃住房、各類棚戶區(qū)改造、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房，以及農(nóng)村危房改造和游牧民定居工程等。

政策體系逐步建立。近年來，中央有關(guān)部門根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，先后制定了一系列法規(guī)規(guī)章制度，各地結(jié)合本地實(shí)際制定了具體實(shí)施辦法，規(guī)定了保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、分配管理和準(zhǔn)入退出辦法，并明確了保障性安居工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、面積控制標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量安全要求等內(nèi)容。與此同時(shí)，國(guó)家財(cái)政建立了相應(yīng)的財(cái)稅政策體系，制定了與保障性安居工程相關(guān)的中央補(bǔ)助資金管理辦法和地方財(cái)政投資機(jī)制，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策。為加快保障性安居工程建設(shè)、公平合理地分配保障性住房，提供了有效的制度保障。

政府投入快速增加。目前財(cái)政支持保障性安居工程建設(shè)的資金渠道主要包括中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金、地方各級(jí)財(cái)政公共預(yù)算安排資金、住房公積金增值收益安排的資金、從土地出讓收益中安排的資金、地方政府債券收入安排的資金等，已形成多渠道的財(cái)政投入機(jī)制。財(cái)政投入增速前所未有。2007—2011年，中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)保障性安居工程補(bǔ)助資金3290億元;其中，2011年下達(dá)1705億元，比2007年增加1633億元，年均增長(zhǎng)120.6%。與此同時(shí)，地方各級(jí)政府也不斷加大對(duì)保障性安居工程的投入力度。2007—2010年，全國(guó)財(cái)政累計(jì)用于保障性安居工程建設(shè)的實(shí)際支出為3076.86億元，年均增長(zhǎng)161.1%。

政策功效加速顯現(xiàn)?！笆晃濉蹦┢?，通過保障性安居工程建設(shè)，我國(guó)基本解決了1500萬戶城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入家庭住房困難問題，對(duì)162萬戶農(nóng)村危房實(shí)施了改造，越來越多的家庭改善了住房條件，實(shí)現(xiàn)了“安居夢(mèng)”。

二、當(dāng)前保障性安居工程建設(shè)面臨的主要問題

在加快推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)的過程中，我們也要冷靜分析形勢(shì)，實(shí)事求是地看待和研究存在的問題。

土地政策與供給制度設(shè)計(jì)滯后。保障性安居工程建設(shè)用地，通常涉及征地或拆遷問題，實(shí)施難度較大、時(shí)間也比較長(zhǎng)。一些保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目雖然有了用地指標(biāo)，但很難落實(shí)到具體地塊，致使建設(shè)進(jìn)展緩慢。

行政審批周期過長(zhǎng)。保障性安居工程開工建設(shè)需要辦理各種許可證手續(xù)以及多種評(píng)估、公示和聽證，涉及發(fā)展改革、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、環(huán)保等多個(gè)部門，審批程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)較多，一個(gè)項(xiàng)目完全履行審批程序，全過程少則需要3—6個(gè)月，多則需要1年時(shí)間，尤其是在新增建設(shè)用地需要中央審批的情況下，用時(shí)更長(zhǎng)，有些項(xiàng)目用兩年多時(shí)間才能開工。

資金籌措機(jī)制尚不完善?？傮w上看，目前財(cái)政資金投入機(jī)制基本建立，投入力度實(shí)現(xiàn)倍增，銀行信貸和企業(yè)債券支持保障性安居工程建設(shè)的政策框架已經(jīng)明確。但是，政策“落地”尚需加快制定具體措施，社會(huì)資金參與保障性住房建設(shè)的機(jī)制亟待建立。

保障性住房品種偏多。當(dāng)前城鎮(zhèn)的保障性安居工程，一是廉租住房和公共租賃住房，這是政府公共職責(zé)的必保部分。二是棚戶區(qū)改造工程，這是中國(guó)特色城市化、工業(yè)化過程中的特殊現(xiàn)象，政府適當(dāng)投入引導(dǎo)符合客觀實(shí)際。三是經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房，目前從性質(zhì)上講，已不是政府保障的范疇，長(zhǎng)期存在會(huì)帶來一系列問題。一方面，容易模糊政府與市場(chǎng)的界限，模糊居住權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，引發(fā)相應(yīng)的社會(huì)問題，不僅政府難以承受，還會(huì)割裂房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)育體系;另一方面，保障性住房品種多，容易帶來分配政策不統(tǒng)一、操作難度大的問題，難免留下“尋租空間”，也增加了管理成本。這些都是必須認(rèn)真研究、盡快解決的現(xiàn)實(shí)問題。

三、進(jìn)一步加快保障性安居工程建設(shè)的政策建議

“十二五”時(shí)期，在確定保障目標(biāo)、實(shí)施路徑等頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，必須加快制度創(chuàng)新、完善保障政策與運(yùn)作機(jī)制。

加快發(fā)展公共租賃住房，突出保障性安居工程建設(shè)重點(diǎn)。國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，要使公共租賃住房成為保障性住房的主體。目前比較突出的問題是：一部分中低收入居民既不是棚戶區(qū)居住者，又不是廉租住房保障對(duì)象，處于“夾心層”位置;新畢業(yè)大學(xué)生等新就業(yè)人員，面臨階段性住房困難。這一問題的解決辦法，就是政府提供“公共租賃住房”?，F(xiàn)行的以出售為主的產(chǎn)權(quán)式保障性住房制度，更多的是引導(dǎo)居民購(gòu)買并擁有房屋所有權(quán)，這不利于引導(dǎo)居民合理的住房消費(fèi)，不利于解決城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的大量人口流動(dòng)所帶來的現(xiàn)實(shí)住房問題。在目前私人住房租賃市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后的情況下，政府的主要職責(zé)是加快發(fā)展以公共租賃住房為主的保障性住房體系，打破戶籍限制，將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來人員納入制度覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象全覆蓋。同時(shí)，將廉租住房與公共租賃住房并軌管理，統(tǒng)一管理制度，建立完善的公共租賃住房建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，將政府投資建設(shè)的公共租賃住房和廉租住房按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng)，對(duì)不同收入群體采取動(dòng)態(tài)的差別化的租金政策，優(yōu)先保障低收入住房困難家庭。

以棚戶區(qū)改造為依托，加快保障性安居工程建設(shè)。要把棚戶區(qū)改造與城市發(fā)展、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，以棚戶區(qū)改造為依托，在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中要求分散配建一定比例公共租賃住房，并將配建數(shù)量、面積、戶型標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、工期、建設(shè)質(zhì)量等要求和違約責(zé)任，作為土地出讓的前置條件，納入政府強(qiáng)制性管理范圍，所建公共租賃住房由企業(yè)持有經(jīng)營(yíng)或由政府回購(gòu)。這種分散配建的做法，可以較好地實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作的有機(jī)統(tǒng)一，不僅有利于緩解各地保障性安居工程建設(shè)資金與建設(shè)用地短缺的矛盾，有利于保障對(duì)象的就業(yè)、就學(xué)和就醫(yī)，還可以避免集中建設(shè)出現(xiàn)的規(guī)劃選址偏遠(yuǎn)、低收入群體過于集中產(chǎn)生的社會(huì)問題。

正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房逐步推向市場(chǎng)。政府實(shí)施住房保障應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以滿足基本居住需要為原則，個(gè)人擁有產(chǎn)權(quán)式住房應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)解決?，F(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房制度混淆了住房的使用與投資功能，實(shí)際上是模糊了居住權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，為今后留下轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等諸多后患，影響正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。因此，必須還經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房于市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在產(chǎn)權(quán)式住房資源配置中的基礎(chǔ)性作用。當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)回歸理性時(shí)，應(yīng)停止經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房的建設(shè)，將主要財(cái)力和資源用于加快公共租賃住房建設(shè)。同時(shí)，要逐步加大市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任，在市場(chǎng)化房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中，規(guī)定配建一定比例的公共租賃住房，并納入政府保障性住房體系，用于解決中等偏低收入群體的住房問題。

完善信貸政策，激發(fā)保障性安居工程建設(shè)活力。為確保完成3600萬套的目標(biāo)任務(wù)，必須在加大政府財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，將目前政府直接投資建設(shè)為主的融資模式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。政府通過資本金注入、投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、稅費(fèi)優(yōu)惠等措施，吸引社會(huì)力量參與保障性安居工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。對(duì)重點(diǎn)保障的公共租賃住房建設(shè)，應(yīng)安排專項(xiàng)貸款渠道。同時(shí)，積極吸引社會(huì)力量參與保障性安居工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、符合條件的政府投資公司發(fā)行企業(yè)債券，專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè)，以緩解政府資金壓力，并為民間資金提供更多的投資機(jī)會(huì)，為社會(huì)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

完善財(cái)稅政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。要繼續(xù)加大財(cái)稅政策支持保障性安居工程建設(shè)力度。 各級(jí)財(cái)政部門要繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政投入力度。要確保不低于10%比例的土地出讓收益用于保障性安居工程建設(shè)，將住房公積金增值收益扣除計(jì)提貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的余額，全部用于保障性安居工程建設(shè)。同時(shí)，要繼續(xù)落實(shí)對(duì)保障性安居工程建設(shè)減免稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，免收各項(xiàng)政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)和土地出讓收入，以切實(shí)降低其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

完善行政審批機(jī)制，深化住房供給體制改革。一是要進(jìn)一步完善土地供給政策，在完善一般商品住房用地“招拍掛”制度的同時(shí)，實(shí)施廉租住房、公共租賃住房土地特殊供給政策。二是要完善行政審批機(jī)制，實(shí)行聯(lián)審聯(lián)核制度，合并工作程序，簡(jiǎn)化工作流程，將“串聯(lián)”審批改為“并聯(lián)”審批，縮短審批時(shí)間，提高審批效率。三是要立足于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用，通過完善稅收政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。要盡快調(diào)整房地產(chǎn)稅費(fèi)分布結(jié)構(gòu)，以稅收政策抑制大套型建設(shè)和投機(jī)性購(gòu)房，改善居民住房消費(fèi)預(yù)期和消費(fèi)觀念。四是要針對(duì)目前住房供應(yīng)主體單一、住房供應(yīng)由開發(fā)商壟斷的情況，進(jìn)一步深化住房供給體制改革，打破居民“只能從房地產(chǎn)商手中購(gòu)房”的框框，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探索建立包括住房合作社在內(nèi)的多渠道、多形式的住房供給模式。

“三公”公開，除了要將權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)置于民眾監(jiān)督之下，還應(yīng)給予民眾問責(zé)的權(quán)利

11月21日，國(guó)務(wù)院法制辦公布《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例(征求意見稿)》，要求縣級(jí)以上政府定期公布機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算和績(jī)效考評(píng)情況。這是自今年3月份以來，中央和國(guó)務(wù)院推動(dòng)“三公”經(jīng)費(fèi)公開又一個(gè)有力措施。

此前，3月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求中央各部門“三公”經(jīng)費(fèi)公開;5月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次要求中央各部門公開2010年度“三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，地方政府及其有關(guān)部門要比照中央財(cái)政做法，做好部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)等公開工作;8月，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，進(jìn)一步要求各地財(cái)政預(yù)算、決算以及“三公”經(jīng)費(fèi)支出，“公開的內(nèi)容要詳細(xì)全面，逐步細(xì)化到‘項(xiàng)’級(jí)科目”。

自上而下的“三公”經(jīng)費(fèi)公開，邁開了改革行政體制、推進(jìn)政治文明的關(guān)鍵一步。一直以來，公眾對(duì)于公開“三公”經(jīng)費(fèi)的呼聲不斷，民眾希望能從公共財(cái)政透明入手，打開對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的通道。政府的財(cái)政收入絕大多數(shù)來自稅收，納稅人有權(quán)知道所繳納的稅款用于何處，創(chuàng)造了怎樣的社會(huì)效益。將“三公”經(jīng)費(fèi)公開制度化，就是通過制度切切實(shí)實(shí)地保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。

要讓“三公”經(jīng)費(fèi)公開真正落地并不容易。已有的公開報(bào)道表明，到目前為止，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府，只有北京、上海和陜西等少數(shù)省市，以及廣州、成都等幾個(gè)城市公布了“三公”經(jīng)費(fèi)情況，大多數(shù)地方政府尚無動(dòng)靜。眼下，通過管理?xiàng)l例的規(guī)定，縣級(jí)政府也可望納入“三公”經(jīng)費(fèi)公開的范疇。

“三公”經(jīng)費(fèi)公開是手段，不是目的。公開了一堆賬目，發(fā)現(xiàn)了一些問題，結(jié)果卻不了了之，這樣的公開無益，相反，政府公信力會(huì)在這些或彪悍、或模糊的數(shù)字當(dāng)中被消減——誰愿意無休止地看一場(chǎng)“數(shù)字秀”呢?以“三公”支出公開為支點(diǎn)，防止權(quán)力腐敗，遏制權(quán)力自肥，除了要將權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)置于民眾監(jiān)督之下，還應(yīng)保障民眾問責(zé)的權(quán)利，對(duì)那些違規(guī)公款消費(fèi)、以權(quán)謀私者應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行處理。

“三公”經(jīng)費(fèi)公開既已破冰，其勢(shì)自不可逆轉(zhuǎn)。盡管，“三公”經(jīng)費(fèi)公開尚停留在公布支出總額階段，還只是財(cái)政透明的一小步，但社會(huì)信心就是在這樣一步步踏實(shí)的行動(dòng)中建立;符合社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步的先進(jìn)體制，也是在這樣循序漸進(jìn)的過程中逐步培育、完善。我們期待“三公”經(jīng)費(fèi)公開更細(xì)致、更徹底，并成為常態(tài)，由此衍生出促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的政治生態(tài)。

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