【背景鏈接】

黨的十八大強調(diào)，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

2014年3月16日，黨中央、國務(wù)院正式印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，這是今后一個時期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的規(guī)劃，也是中央頒布實施的第一個城鎮(zhèn)化規(guī)劃。規(guī)劃提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，要統(tǒng)籌推進戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化，通過實施差別化的落戶政策，把有能力、有意愿、長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

2014年政府工作報告中指出，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路。

2013年12月12日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行。會議提出了推進城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。其中，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。

城鎮(zhèn)化包括土地的城鎮(zhèn)化和人口的城鎮(zhèn)化。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化所取得的巨大成就，與大規(guī)模的城市周邊及農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)，由于這一階段城鎮(zhèn)化工作的重點主要集中在新興城鎮(zhèn)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，比較依賴財政支出和資源投入，相對忽略了發(fā)展的質(zhì)量和效益。因此，在推動地區(qū)經(jīng)濟社會較快發(fā)展的同時，也積累了諸多問題和挑戰(zhàn)。

【標準表述】

[權(quán)威論述]

持續(xù)進行的新型城鎮(zhèn)化，將為數(shù)以億計的中國人從農(nóng)村走向城市、走向更高水平的生活創(chuàng)造新空間。

——習(xí)近 平

我們強調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。

——李克 強

新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益。

——李克 強

13億人的現(xiàn)代化和近10億人的城鎮(zhèn)化，在人類歷史上是沒有的，中國這條路走好了，不僅造福中國人民，對世界也是貢獻。

——李克強

推進城鎮(zhèn)化，要努力在改革攻堅中破解深層次矛盾。圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地節(jié)約集約利用、戶籍和社會管理、資源支撐和生態(tài)環(huán)保等問題。

——李克 強

推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。

——李克 強

[意義]

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。按照建設(shè)中國特色社會主義五位一體總體布局，順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，因勢利導(dǎo)，趨利避害，積極穩(wěn)妥扎實有序推進城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。工業(yè)革命以來的經(jīng)濟社會發(fā)展史表明，一國要成功實現(xiàn)現(xiàn)代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時，必須注重城鎮(zhèn)化發(fā)展。當(dāng)今中國，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成。工業(yè)化處于主導(dǎo)地位，是發(fā)展的動力;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎(chǔ)，是發(fā)展的根基;信息化具有后發(fā)優(yōu)勢，為發(fā)展注入新的活力;城鎮(zhèn)化是載體和平臺，承載工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，發(fā)揮著不可替代的融合作用。

城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎。內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展的根本動力，擴大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，會使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結(jié)構(gòu)不斷升級、消費潛力不斷釋放，也會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，這將為經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)的動力。

城鎮(zhèn)化是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主攻方向。城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，服務(wù)業(yè)是就業(yè)的最大容納器。城鎮(zhèn)化過程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會擴大生活性服務(wù)需求;生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置、三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動、社會分工的細化，也會擴大生產(chǎn)性服務(wù)需求。城鎮(zhèn)化帶來的創(chuàng)新要素集聚和知識傳播擴散，有利于增強創(chuàng)新活力，驅(qū)動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑。我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。城鎮(zhèn)化總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量相應(yīng)增加，可以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和機械化，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力提升，會進一步增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)率先開放發(fā)展，形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推動了東部地區(qū)快速發(fā)展，成為國民經(jīng)濟重要的增長極。但與此同時，中西部地區(qū)發(fā)展相對滯后。隨著西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的深入推進，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快，在中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)，加快城鎮(zhèn)化進程，培育形成新的增長極，有利于促進經(jīng)濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動人口經(jīng)濟布局更加合理、區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)。

城鎮(zhèn)化是促進社會全面進步的必然要求。城鎮(zhèn)化作為人類文明進步的產(chǎn)物，既能提高生產(chǎn)活動效率，又能富裕農(nóng)民、造福人民，全面提升生活質(zhì)量。隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮，城鎮(zhèn)功能的完善，公共服務(wù)水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，人們的物質(zhì)生活會更加殷實充袁精神生活會更加豐富多彩;隨著城鄉(xiāng)二元體制逐步破除，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾逐步化解，全體人民將共享現(xiàn)代文明成果。這既有利于維護社會公平正義、消除社會風(fēng)險隱患，也有利于促進人的全面發(fā)展和社會和諧進步。

[問題]

一是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患。

二是“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險。

三是城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘;城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高;部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇;中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮;小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱，這些都增加了經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境成本。

四是城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問題日益突出。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問題嚴重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差。

五是自然歷史文化遺產(chǎn)保護不力，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色。一些城市景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設(shè)國際大都市，“建設(shè)性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個性被破壞。一些農(nóng)村地區(qū)大拆大建，照搬城市小區(qū)模式建設(shè)新農(nóng)村，簡單用城市元素與風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。

六是體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，阻礙著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

[對策措施]

堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，要以人為核心，推動大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)相互協(xié)調(diào)，促進城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力和帶動能力。

第一，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

一是解決好已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問題，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

二是發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強化城市間的專業(yè)分工與協(xié)作，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，有效吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

三是加快推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡配置，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，將農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

第二，深入推動新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

一是推動信息化與工業(yè)化深度融合。著力推進產(chǎn)業(yè)升級、增強競爭力，推進信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)廣泛運用，以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化。

二是推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動。構(gòu)筑優(yōu)勢互補、合理分工的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，促進產(chǎn)業(yè)集群、城市群布局、人口分布相銜接，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力,重點推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)生活，提高城市宜居水平。

三是推進城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，著力推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村人口合理有序向城鎮(zhèn)流動，使農(nóng)業(yè)更多得到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化支持，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展專業(yè)、規(guī)模、集約生產(chǎn)，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

第三，優(yōu)化城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)和布局。

首先推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，依靠市場推動和政府規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，形成帶動經(jīng)濟發(fā)展的增長極。

其次對城鎮(zhèn)化布局做出總體安排，實施城鎮(zhèn)化分步發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)設(shè)置城市開發(fā)強度，合理劃定城市開發(fā)邊界。

再次要根據(jù)區(qū)域自然條件，科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

第四，要將生態(tài)文明理念融入新型城鎮(zhèn)化進程中。

新型城鎮(zhèn)化進程中要注意生態(tài)保護，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營管理模式。

一是要科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)、保護城鎮(zhèn)生態(tài)功能區(qū)，建設(shè)綠色生態(tài)園林城鎮(zhèn)，形成綠色保障，提升和創(chuàng)造生態(tài)文化氣息，形成宜居環(huán)境。

二是要提升城鎮(zhèn)污水處理、垃圾無害化處理設(shè)施的處理能力和水平，嚴格控制垃圾處理對地下水、土地、環(huán)境形成第二次污染。嚴把企業(yè)準入關(guān)，嚴格控制高污染、高消耗、高排放項目建設(shè)。

第五，要堅持文化的傳承和保護。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)注意將不同地域的資源稟賦、民族特色、人文傳統(tǒng)、民俗風(fēng)貌、建筑風(fēng)格等等融入城鎮(zhèn)化建設(shè)，摒棄“千城一面”、經(jīng)濟趨同、產(chǎn)業(yè)雷同和重“數(shù)量規(guī)模”輕“質(zhì)量和文化內(nèi)涵”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，推動“數(shù)量規(guī)?！毙统擎?zhèn)化向“質(zhì)量和富有民族文化內(nèi)涵”型轉(zhuǎn)變，彰顯城市人文歷史積淀、個性特征和文化內(nèi)涵，形成具有相對比較優(yōu)勢的經(jīng)濟發(fā)展格局。

要注重打造城市個性。根據(jù)城市發(fā)展的人文歷史和資源稟賦，保留和利用不同的歷史文化積淀、民族風(fēng)情特色，打造各具文化魅力和特質(zhì)的個性化城市，改變大拆大建的粗放式城市擴張方式和照抄照搬雷同化的城市規(guī)劃、設(shè)計，延續(xù)城市歷史文脈，保留城市歷史記憶，彰顯城鎮(zhèn)文化風(fēng)貌。依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

第六，創(chuàng)新機制，不斷提升現(xiàn)代城鎮(zhèn)管理水平。

推行精細化管理模式，制定法規(guī)力求完善，實際運作力求規(guī)范，處罰違規(guī)問題力求嚴格，下大氣力解決好管理粗放的問題。

注重常態(tài)化管理，特別對一些城鎮(zhèn)管理中存在的交通秩序不正規(guī)、經(jīng)營秩序混亂、衛(wèi)生環(huán)境差等重點難點問題要常抓不懈。強化“人民城市人民管”的理念，讓社區(qū)和物業(yè)管理人員更多地參與和協(xié)助執(zhí)法，讓具有權(quán)威性的居民、經(jīng)營戶參與到城市管理中。

創(chuàng)新城鎮(zhèn)經(jīng)營管理模式，建設(shè)數(shù)字化城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)管理的信息化、科學(xué)化。重視和倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)，切實抓好環(huán)境保護和污染治理，為人們提供良好的生存環(huán)境和生態(tài)空間，走出一條城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)一、人與自然和諧發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，讓群眾切實享受到生態(tài)文明建設(shè)的成果。