【背景鏈接】

2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出：“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制?！?/P>

2014年2月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議，確定2014年經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面要推進(jìn)的改革舉措大體上有60項(xiàng)，其中，生態(tài)文明制度建設(shè)有12項(xiàng)具體工作，國(guó)家公園體制建設(shè)正是其中之一。

[國(guó)外相關(guān)情況介紹]

總體來說，目前全球國(guó)家公園管理體制分為三大類型，即北美、歐洲和亞洲型的國(guó)家公園。

美國(guó)的國(guó)家公園體系是現(xiàn)今世界上最系統(tǒng)、完善的體系之一，也是世界自然保護(hù)聯(lián)盟管理類別體系中最重要的成員，其規(guī)范的管理體制對(duì)北美、南美及大洋洲影響較大，一直被學(xué)術(shù)界和業(yè)界所推崇，作為理想模式來研究。

而歐洲由于人口稠密，工業(yè)發(fā)展較早，環(huán)境和自然資源經(jīng)受過數(shù)百年的開發(fā)利用，因此動(dòng)植物種類較少，自然景觀也較差，其國(guó)家公園管理體制有其自身的特點(diǎn)。

由于非洲曾作為歐洲列強(qiáng)的殖民地，歐洲的國(guó)家公園管理體制對(duì)非洲的國(guó)家公園影響較大。

亞洲國(guó)家多，國(guó)情也各不相同，保護(hù)地管理體制也多在學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，根據(jù)國(guó)情建設(shè)了各具特色的國(guó)家公園管理體制。

[中國(guó)的自然保護(hù)體系概述]

從國(guó)家公園的內(nèi)涵上說，在2008年黑龍江湯旺河國(guó)家公園建立之前，由國(guó)家政府部門主管的類似于國(guó)家公園的概念被分屬于國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家礦山公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家考古遺址公園及醞釀中的國(guó)家海洋公園等多個(gè)方面，屬于不同的管理系統(tǒng)。但這些提法并不完全等同于“國(guó)家公園”的概念。

1.國(guó)家森林公園

1982年，中國(guó)第一處森林公園--湖南張家界國(guó)家森林公園批準(zhǔn)建立。截至2009年2月，全國(guó)共有710處國(guó)家森林公園。

2.國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)

1956年，中國(guó)建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)--廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。20世紀(jì)80年代以來，隨著社會(huì)各界環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)和環(huán)保法規(guī)體系的日益完善，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)才步入依法發(fā)展的“快車道”。截止2006年底，全國(guó)共有各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2395個(gè)，總面積15153.50萬公頃。保護(hù)區(qū)總面積中，海域面積600萬公頃，陸域面積14553.50萬公頃，陸域自然保護(hù)區(qū)面積占國(guó)土面積的比例為15.16%。中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)面積占國(guó)土面積的比例已經(jīng)超過世界平均水平，不但超過了發(fā)展中國(guó)家，也超過了發(fā)達(dá)國(guó)家。到目前為止，中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和比例仍在上升。

3.國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)

2007年以前，舊稱國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。自1982年起至2009年，國(guó)務(wù)院總共公布了7批、208處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

4.國(guó)家生態(tài)示范區(qū)

至2000年，全國(guó)已有首批33個(gè)符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求的地、縣和單位被國(guó)家環(huán)保局命名為“國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)”。

5.國(guó)家地質(zhì)公園

至2009年，中國(guó)國(guó)家地質(zhì)公園的數(shù)量已達(dá)到了182座。

另外，還有國(guó)家級(jí)濕地保護(hù)區(qū)、國(guó)家海洋類型自然保護(hù)區(qū)等。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[權(quán)威論述]

保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。

——習(xí)近 平

生態(tài)文明源于對(duì)發(fā)展的反思，也是對(duì)發(fā)展的提升，事關(guān)當(dāng)代人的民生福祉和后代人的發(fā)展空間。

——李克 強(qiáng)

[我國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)狀分析]

20世紀(jì)50年代，我國(guó)開始進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，自然保護(hù)區(qū)這一體制為自然保護(hù)事業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。但是最近幾年，很多地方發(fā)現(xiàn)保護(hù)區(qū)的局限。他們認(rèn)為建立保護(hù)區(qū)對(duì)地方旅游發(fā)展不利，因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)只能在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)做適度的實(shí)驗(yàn)性生態(tài)旅游開發(fā)，其余區(qū)域都有嚴(yán)格的保護(hù)條例限制。

目前，我國(guó)對(duì)自然資源的保護(hù)與管理主要采取建立自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等模式，并成立自然資源管理委員會(huì)或管理局對(duì)其進(jìn)行管理的模式。這種模式雖然有明確的管理部門，但實(shí)行的是“按行政區(qū)劃分，專業(yè)部門指導(dǎo)”和“綜合協(xié)調(diào)，多部門管理”的管理體系。

自然保護(hù)區(qū)既受管理委員會(huì)(管理局)領(lǐng)導(dǎo)，又受各自業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，從而出現(xiàn)管理重疊交叉、機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、責(zé)任不清，大面積封閉保護(hù)、忽視社區(qū)發(fā)展和群眾利益等一些體制弊端。

[建立中國(guó)國(guó)家公園體制的意義]

這是黨中央關(guān)于國(guó)土空間分功能使用和文化與自然遺產(chǎn)地管理思路的重大創(chuàng)新，對(duì)于按照主體功能區(qū)定位分類保護(hù)國(guó)土、改善遺產(chǎn)地保護(hù)利用、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、更好滿足人民群眾文化需求有重大意義。

建立國(guó)家公園體制，是從體制入手解決自然生態(tài)的整體性和建設(shè)管理的分割性之間的現(xiàn)實(shí)矛盾，實(shí)質(zhì)上是加強(qiáng)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園等生態(tài)體系的重大體制性改革，必然會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的管理由部門行為到政府行為的轉(zhuǎn)變，必然會(huì)實(shí)現(xiàn)由多方分治到國(guó)家統(tǒng)治的轉(zhuǎn)變，是加強(qiáng)國(guó)家治理能力的重要內(nèi)容。

[中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展中存在的問題]

一是重?cái)?shù)量輕質(zhì)量。

改革開放以來，我國(guó)國(guó)家公園的數(shù)量翻了百倍有余，國(guó)家公園面積與國(guó)土面積的比例己經(jīng)超過了世界平均水平，規(guī)模數(shù)量擴(kuò)大，而質(zhì)量?jī)?nèi)涵沒有明顯提升，地方政府建立國(guó)家公園的積極性很高，但完成水平較低，管理也還停留在行政管理階段。資源保護(hù)、科學(xué)研究、環(huán)境教育等業(yè)務(wù)工作的管理體系尚處于初級(jí)階段，非科學(xué)管理的特征顯著。

二是區(qū)劃不合理，權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，體制不完善。

具體表現(xiàn)為：

第一，劃建國(guó)家公園時(shí)，沒有進(jìn)行完整的科學(xué)考察、總體規(guī)劃工作，考慮因素不夠充分;

第二，國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，不同類型的國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)不一樣，此外多頭管理也是我國(guó)管理制度的一個(gè)明顯漏洞。首先從縱向來看，我國(guó)的國(guó)家公園既要接受上級(jí)行政主管部門的管理，還得接受地方政府的管轄;從橫向來看，我國(guó)可以對(duì)國(guó)家公園行使管理權(quán)的行政部門除了其直屬管轄部門之外，景區(qū)內(nèi)的文物、宗教、旅游等又隸屬于不同行政部門。這種管理混亂的狀況，一方面容易形成各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成權(quán)力真空，導(dǎo)致在那些會(huì)帶來利益的問題上發(fā)生幾個(gè)部門重復(fù)管理，而在另外一些問題上互相推諉，管理效率低下;

第三，生態(tài)與環(huán)境資源的低效管理，森林肆意濫伐、附近用地的集約化利用等問題增加了國(guó)家公園的環(huán)境壓力，產(chǎn)生生態(tài)邊緣效應(yīng)，影響生物多樣性;

第四，缺乏參觀者管理和旅游業(yè)發(fā)展的控制，管理中配套支撐元素有待加強(qiáng)，規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等環(huán)節(jié)在國(guó)家公園的管理中還沒有得到足夠重視。

三是政府投入不夠，部分國(guó)家公園運(yùn)行困難。

我國(guó)在國(guó)家公園建設(shè)上采取“地方為主、國(guó)家為輔”的財(cái)政政策，公園基本建設(shè)投資和人員經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期沒有納入國(guó)家的財(cái)政預(yù)算，基本是靠地方投入，致使許多國(guó)家公園一直在走“自養(yǎng)”的路子，國(guó)家公園經(jīng)費(fèi)不足的壓力勢(shì)必也會(huì)部分轉(zhuǎn)移到旅游者身上，增加游客經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)資金更加不足，一些公園無法吸引優(yōu)秀人才，完善基礎(chǔ)設(shè)施配置，無法開展正常的管護(hù)活動(dòng)。

[建立中國(guó)國(guó)家公園機(jī)制的具體措施]

第一，保證國(guó)家公園的公益性。

對(duì)于國(guó)家公園的公益類經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目(如門票等)由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)按照國(guó)家公園管理相關(guān)法律法規(guī)的要求進(jìn)行規(guī)范經(jīng)營(yíng)(不能整體轉(zhuǎn)讓)，從而保證國(guó)家公園的公益性。其他商業(yè)性服務(wù)(國(guó)家公園內(nèi)的餐飲、住宿、購(gòu)物、交通等服務(wù)性業(yè)務(wù))面向社會(huì)公開招標(biāo)，個(gè)人、企業(yè)和民間組織通過競(jìng)爭(zhēng)取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，接受國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

第二，完善國(guó)家公園資金機(jī)制的建設(shè)。

國(guó)家資金機(jī)制建設(shè)分為兩個(gè)階段：第一階段，即國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)階段，由于缺乏專門的國(guó)家公園建設(shè)專項(xiàng)資金，國(guó)家公園建設(shè)必須依靠地方政府財(cái)政投入、合理利用國(guó)家公園有形和無形資源和社會(huì)捐助等方式;第二階段，在國(guó)家公園相關(guān)管理法規(guī)、條例、機(jī)制逐步完善和規(guī)范，在國(guó)家各級(jí)財(cái)政投入逐步加大的情況下，實(shí)施以政府財(cái)政撥款為主的資金機(jī)制。

為保障對(duì)國(guó)家公園的資金投入，建議有關(guān)部門建立相關(guān)機(jī)制建立保障對(duì)國(guó)家公園的資金投入的機(jī)制。首先，建立國(guó)家公園專項(xiàng)基金，爭(zhēng)取將國(guó)家公園管理經(jīng)費(fèi)列入中央年度財(cái)政預(yù)算，形成經(jīng)費(fèi)每年適度增長(zhǎng)機(jī)制，并監(jiān)督預(yù)算的實(shí)施;

其次，建立各種社會(huì)力量捐助為輔的“輸血”機(jī)制。成立中國(guó)國(guó)家公園資源保護(hù)基金會(huì)，廣泛吸納社會(huì)資金，接受來自國(guó)內(nèi)外政府、企業(yè)、NGO(非政府組織)和個(gè)人的資助與捐款;

最后，規(guī)范“造血”機(jī)制。在依托財(cái)政資金和國(guó)家公園門票收入的基礎(chǔ)上，通過實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)、謀求銀行貸款、發(fā)行國(guó)家債券、吸收國(guó)內(nèi)外企業(yè)和民營(yíng)者向有經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資等方式籌資。

第三，完善社區(qū)參與機(jī)制。

必須通過社區(qū)參與國(guó)家公園決策和管理機(jī)制，分享國(guó)家公園和社區(qū)和諧發(fā)展的愿景和目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。其中包括：賦予社區(qū)對(duì)國(guó)家公園的重要管理規(guī)定和建設(shè)項(xiàng)目一定程度的決策權(quán)力;推行社區(qū)共管制度;與社區(qū)分享利益;給予社區(qū)一定的優(yōu)惠政策;準(zhǔn)許社區(qū)合理利用國(guó)家公園內(nèi)的資源;國(guó)家公園在管理、經(jīng)營(yíng)及就業(yè)等方面向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)傾斜;國(guó)家公園專項(xiàng)資金內(nèi)設(shè)立社區(qū)補(bǔ)償資金等。

第四，為保障國(guó)家公園管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還必須建立多層次的監(jiān)督機(jī)制。

可做如下制度安排：

首先，由主管部門牽頭，聯(lián)合相關(guān)遺產(chǎn)管理部門設(shè)立國(guó)家公園資源保護(hù)與管理評(píng)估制度，制定國(guó)家公園長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制;

其次，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的基層巡護(hù)員監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)遙感監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)與人工實(shí)地監(jiān)測(cè)相結(jié)合模式;

最后，積極發(fā)揮公眾和NGO的監(jiān)督作用，把其作為國(guó)家公園監(jiān)管體系的重要構(gòu)成部分。