逐步打破戶籍壁壘是第一步，探索建立農(nóng)村耕地、宅基地退出機(jī)制，才是讓進(jìn)城務(wù)工人員愿意在城鎮(zhèn)落戶的關(guān)鍵

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，決定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，到2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。不過(guò)，四川省統(tǒng)計(jì)局日前發(fā)布的《2014年四川省進(jìn)城務(wù)工人員現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示，有93.7%的進(jìn)城務(wù)工人員習(xí)慣城市生活，但愿意落戶城市的只有10.7%。該報(bào)告調(diào)查對(duì)象是成都、自貢、攀枝花、德陽(yáng)等9市的進(jìn)城務(wù)工人員。

雖然這份調(diào)查的范圍局限于四川一省，但鑒于四川是勞務(wù)輸出大省，其結(jié)果還是具有一定的代表性的。從湖南、廣東等地媒體這兩天的報(bào)道來(lái)看，認(rèn)為土地比城鎮(zhèn)戶口更重要的農(nóng)民不在少數(shù)。那么，是什么原因?qū)е逻M(jìn)城務(wù)工人員習(xí)慣城市生活卻不愿意戶口進(jìn)城?被輿論寄予厚望的戶籍改革新政，能否雪中送炭呢?

進(jìn)城務(wù)工人員不愿轉(zhuǎn)戶，主要源于對(duì)農(nóng)村利益的維護(hù)和對(duì)城市社會(huì)保障的顧慮。四川省統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查顯示，養(yǎng)老得不到解決、住房無(wú)保障、進(jìn)城后找不到工作，是進(jìn)城務(wù)工人員最擔(dān)心的三個(gè)問(wèn)題。如果轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，59.3%的進(jìn)城務(wù)工人員希望家中土地維持現(xiàn)狀不變或有償流轉(zhuǎn)，57.4%的人希望農(nóng)村住房維持現(xiàn)狀。

我著重關(guān)注了國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》里關(guān)于農(nóng)民土地和房屋權(quán)利以及在城市入戶后的保障問(wèn)題，在“切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益”的一節(jié)是這樣寫的:

完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán))，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利。把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。

不過(guò)，這些保障只是愿景和藍(lán)圖，暫無(wú)具體的實(shí)施措施。在城鎮(zhèn)職工各項(xiàng)保障尚存在雙軌制甚至多軌制的背景下，很少人相信對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的保障能很快與城鎮(zhèn)居民“平起平坐”。如果中央有決心把國(guó)有企業(yè)分期分批變現(xiàn)，充實(shí)全體國(guó)民平等的社保、醫(yī)保、教育保障基金，全民平等的社會(huì)保障還是可期的，否則，僅靠地方政府拿錢，即使表面上全覆蓋，也是極低水平，無(wú)法解民眾的后顧之憂。如果是那樣，再美好的愿景也只是“遠(yuǎn)水”，解不了進(jìn)城百姓的“近渴”。

那邊“遠(yuǎn)水不解近渴”，這邊“近憂”猶在——戶口進(jìn)城，土地、農(nóng)房怎么辦?國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)只說(shuō)“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，落戶以后呢?他們還是農(nóng)村集體成員嗎?如果是，雙重身份如何解決?如果不是，今后權(quán)利旁落就是農(nóng)民心頭之憂。

農(nóng)民不是傻瓜，戶口進(jìn)城實(shí)惠未得，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)隨時(shí)有憂，他們是不會(huì)輕易讓戶口進(jìn)城的。四川的調(diào)查顯示，哪怕舉家隨遷城市的占近五成，已在城市購(gòu)房或打算購(gòu)房的均有兩成多，也就是近五成農(nóng)民工已有一定能力在城市安家落戶，但只有10.7%的農(nóng)民愿意落戶城市。這充分說(shuō)明，哪怕農(nóng)民有能力落戶，大多數(shù)人出于自身利益考慮，仍不愿意落戶城市。究其因，有能力在城市安家落戶的農(nóng)民不愿意落戶，最重要的原因，還是擔(dān)心自己在農(nóng)村的土地和房屋產(chǎn)權(quán)得不到保障。

如果農(nóng)民的土地和房屋沒(méi)有脫離集體的束縛，變成家庭可以自由支配和交易的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民“身在城市心在家鄉(xiāng)”的狀況很可能很難改變。這種情況下，很可能導(dǎo)致農(nóng)村居民“兩棲人”狀況——人在城市，心在農(nóng)村;土地和農(nóng)房即使荒廢也不放棄，或者在城市賺錢回老家蓋房，這些都會(huì)影響他們?cè)诔鞘械陌簿訕?lè)業(yè)。這種現(xiàn)象可能導(dǎo)致的后果也是嚴(yán)重的:直接影響孩子的就地上學(xué)，造成曠日持久的留守兒童留守老人現(xiàn)象;從產(chǎn)量到品質(zhì)，直接影響糧食安全。因?yàn)榉N糧是副業(yè)，三天打魚兩天曬網(wǎng)，所以土壤、種子、品質(zhì)都沒(méi)有嚴(yán)格篩選;直接影響財(cái)富積累和城市安居，因?yàn)楹芏嗳速嵙隋X還是回鄉(xiāng)蓋房，長(zhǎng)年空置，城市卻無(wú)房可住。

由此可見(jiàn)，逐步打破戶籍壁壘只是第一步，探索并建立農(nóng)村耕地、宅基地退出機(jī)制，才是進(jìn)城務(wù)工人員是否愿意在城鎮(zhèn)落戶的關(guān)鍵因素。戶籍改革的這個(gè)關(guān)鍵因素能否從理論轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)，取決于土地、農(nóng)房能否成為農(nóng)民獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也取決于土地、農(nóng)房是否能夠建立不局限于“村集體內(nèi)部”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一交易市場(chǎng)。