在線網(wǎng)校：>>>點擊進(jìn)入<<<

考試書庫：>>>點擊進(jìn)入<<<

網(wǎng)校以及考試書庫開發(fā)及擁有課件范圍涉及公務(wù)員/財會類/學(xué)歷類/建筑工程類

等9大類考試的在線網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)輔導(dǎo)和全新引進(jìn)高清3D電子書考試用書。

在回顧土地管理體制演變的基礎(chǔ)上，指出中國現(xiàn)行土地管理體制的運(yùn)行效率低下，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，已危及到耕地與糧食安全。產(chǎn)生這些問題的根源——土地垂直管理體制不完善。為此，在基于基本國情的基礎(chǔ)上，提出變革土地垂直管理體制的可行路徑。

在經(jīng)濟(jì)高速增長和房地產(chǎn)過熱的推動下，我國土地(特別是耕地)被大量占用濫用，已嚴(yán)重危及國家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會穩(wěn)定。盡管中央政府在不斷加強(qiáng)土地管理，遏制違法占用濫用土地現(xiàn)象，但并未根本扭轉(zhuǎn)耕地日益減少的趨勢。因此，無論從土地資源可持續(xù)利用的角度，還是從政府有效管理土地資源的角度，深入研究中國土地管理體制變革的合理路徑，都具有重要的學(xué)術(shù)價值和社會實踐意義。

一、土地管理體制的演變自建國以來，我國土地管理體制大致經(jīng)歷了以下三個階段：

1.土地統(tǒng)一管理階段

在建國初期，為適應(yīng)土地改革、社會管理和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府組織》規(guī)定，在政務(wù)院內(nèi)務(wù)部下設(shè)地政局，負(fù)責(zé)全國各類土地統(tǒng)一管理，以在全國范圍內(nèi)消滅封建土地制度，建立農(nóng)民勞動者個人土地所有制度和國家所有制度，保證“耕者有其田”，為實現(xiàn)土地的社會主義改造創(chuàng)造基本條件，進(jìn)而形成了土地的統(tǒng)一管理體制。然而，隨著政府管理部門分工的細(xì)化，土地管理工作開始分散。1952年城市基建規(guī)劃及考核移交給新成立的建筑工程部;1954年國家撤消了地政局，在農(nóng)業(yè)部設(shè)立土地利用總局;1956年土地利用總局與有關(guān)部門的人員集中組合成立農(nóng)墾部，主管全國荒地開發(fā)和供應(yīng)農(nóng)場建設(shè)工作，而城市房地產(chǎn)管理工作移交新成立的城市服務(wù)部，從而結(jié)束了土地的全國統(tǒng)一管理體制。

2.土地分散管理階段

在全國土地統(tǒng)一管理體制結(jié)束后的30年里，土地呈現(xiàn)出多頭分散管理體制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口眾多和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的基本國情，決定了中國土地管理必然是以滿足糧食供給為核心，最大規(guī)模提高農(nóng)產(chǎn)品(特別是糧食)產(chǎn)量成為工作重點。基于此，農(nóng)牧漁業(yè)部主要管理農(nóng)用地，通過大規(guī)模的復(fù)墾與開墾耕地、大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)及中低產(chǎn)田改造工作，盡可能地通過擴(kuò)大耕地數(shù)量來保證對農(nóng)產(chǎn)品特別是對糧食產(chǎn)量的需求，而國務(wù)院各職能部門，如民政部、林業(yè)部、鐵道部、交通部、建設(shè)部、工業(yè)部等職能部門都分散管理各自的建設(shè)用地，從而形成了各自為政、政出多門的分散的土地管理體制。

3.土地垂直管理階段

在分散的土地管理體制下，在1984年前后發(fā)生了第一次“圈地運(yùn)動”，中央政府于1986年3月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對土地管理、制止亂占耕地的通知》，并組建國家土地管理局，統(tǒng)一管理土地，結(jié)束了土地的分散管理體制;1986年擬定《土地管理法》、1988年對《憲法》進(jìn)行了修訂，允許依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，加強(qiáng)對土地市場化改革;1992年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在全國范圍建立基本農(nóng)田保護(hù)制度，但在1993年后依然爆發(fā)了第二次“圈地運(yùn)動”;2004年4月下發(fā)《關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》，正式明確省以下土地管理機(jī)構(gòu)實行垂直管理，即省級以下土地管理部門的土地審批權(quán)和主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)上收至省級政府;2006年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，國土資源部向全國派駐9個國家土地督察局，以切實加強(qiáng)土地管理，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，基本形成為土地垂直管理體制。

二、現(xiàn)行土地管理體制下存在的問題我國現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在業(yè)務(wù)上，土地職能部門接受上級部門“條條”式的垂直管理;在行政上，土地職能部門接受本級政府“塊塊”式的分級管理;在人事和財政上，由各級地方政府負(fù)責(zé)(省級以下土地管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)和土地審批權(quán)上收至省級政府)。這種土地管理體制實質(zhì)是督辦性的半垂直管理體制模式，盡管在提高中央調(diào)控能力、加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理等方面取到了重要作用，但其運(yùn)行效率依然低下，導(dǎo)致土地違法行為繁生與農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全。

1.土地違法行為繁生

我國現(xiàn)行的土地垂直管理，意在加強(qiáng)中央政府的管理權(quán)限，限制地方政府的權(quán)力，以便統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由于過于強(qiáng)化中央政府管理土地的權(quán)限，而嚴(yán)重限制了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處于“想管但無權(quán)管”、“不管”又影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難境地，造成地方政府無所適從而嚴(yán)重挫傷了地方政府的積極性，也造成了土地管理實踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現(xiàn);在橫向上，由于土地垂直管理的業(yè)務(wù)、人事、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動常常得不到地方政府的配合，甚至在復(fù)雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權(quán)或不干涉為由而游離于問題之外，使土地垂直管理過程相當(dāng)艱難。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠、行為不規(guī)范，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績驅(qū)動等諸多因素的影響下，以地方政府為主導(dǎo)的占用濫用土地現(xiàn)象依然大量存在，造成土地違法行為大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強(qiáng)土地垂直管理，但往往是在政策實施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時間的推移，政策會漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復(fù)、屢禁不止，并呈現(xiàn)“下移”傾向，導(dǎo)致土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。因此，現(xiàn)行的土地垂直管理體制，在實踐中不僅使中央政府宏觀調(diào)控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除。

2.農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重

在工業(yè)化與城市化快速發(fā)展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和經(jīng)濟(jì)增長的“GDP”主義，地方政府為繁榮經(jīng)濟(jì)和增長業(yè)績，不顧農(nóng)業(yè)用地的資源成本和開發(fā)成本，不顧整體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡，低質(zhì)量、低強(qiáng)度、低成本的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致城市規(guī)模過度“擴(kuò)脹”，致使農(nóng)地大量非農(nóng)化，使耕地數(shù)量大量減少。據(jù)國土資源公報的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，全國耕地面積為12171.6萬hm2億畝，年耕地面積凈減1.93萬hm2。這已是耕地面積第12年持續(xù)下降，與1996年的13003.92萬hm2相比，12年間中國的耕地面積凈減少了832.32萬hm2，已逼近12000萬hm2耕地的保障紅線;另一方面，在耕地數(shù)量快速銳減的同時，耕地質(zhì)量也在持續(xù)下降：一是在城市建設(shè)向外擴(kuò)張的同時，城郊大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用，即使運(yùn)用“占補(bǔ)平衡”的方式，從后備耕地資源中整理回補(bǔ)同樣數(shù)量的耕地，但其質(zhì)量遠(yuǎn)不如已被占用的耕地，導(dǎo)致耕地的整體質(zhì)量下降;二是在城市建設(shè)發(fā)展過程中，要消耗大量的水資源，從而擠占大量的農(nóng)業(yè)灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導(dǎo)致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體質(zhì)量下降;三是城市住房建設(shè)發(fā)展過程，在消耗大量能源資源的同時，排放了大量的污染性廢物，造成生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致耕地的質(zhì)量和數(shù)量整體下降。據(jù)相關(guān)研究表明：中國耕地的土壤環(huán)境質(zhì)量與耕地的土壤健康質(zhì)量下降，且農(nóng)田污染物種類增多、污染呈現(xiàn)擴(kuò)張化、復(fù)雜化與不斷加劇的趨勢，使受不同程度污染的耕地面積已近2000萬hm2，其中工業(yè)“三廢”污染耕地已近1000萬hm2，尤其是局部區(qū)域耕地質(zhì)量惡化問題突出，還有不少地區(qū)的城鎮(zhèn)化是建立在占用交通方便、區(qū)位條件優(yōu)越、集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地上的，使得區(qū)內(nèi)耕地向破碎化、零星化、劣質(zhì)化。

三、現(xiàn)有土地管理體制下存在問題的原因分析

我國現(xiàn)行土地管理體制的低效率，導(dǎo)致土地違法行為繁生和農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重，使得其對土地管理的實際效果差強(qiáng)人意，難以實現(xiàn)保護(hù)耕地與糧食安全的基本目標(biāo)。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體制設(shè)計的不完善。這是因為：

第一，在府級關(guān)系上，該體制包含兩層督辦性半垂直管理：中央政府對地方政府土地管理機(jī)構(gòu)的垂直管理與省級政府對其下級政府土地管理機(jī)構(gòu)的管理。第一層垂直管理主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)體系和國家土地督察來制約和監(jiān)督省級及以下地方政府的土地利用行為，但由于土地管理的法律法規(guī)體系不健全，且內(nèi)容粗泛、違法責(zé)任及追懲不明，造成土地違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其成本與風(fēng)險，法律法規(guī)體系對土地違法行為約束力不強(qiáng)，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為屢禁不止;第二層土地垂直管理雖然提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進(jìn)綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級政府也是地方利益的代表，它常常會在土地審批中重視保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)，甚至出面為地方政府的違規(guī)操作進(jìn)行解釋或開脫，這必然使土地垂直管理效率較低、土地違法違規(guī)行為屢禁不止。

第二，在制度設(shè)計上，除主要領(lǐng)導(dǎo)人接受上級主管部門的建議或任免、業(yè)務(wù)接受上級主管部門的指導(dǎo)外，土地垂直管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作、人事管理、機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)卻留給了相應(yīng)的地方政府。這種制度設(shè)計是中央政府在預(yù)期收益高于成本時所做出的強(qiáng)制性決策，實質(zhì)是一種強(qiáng)制性制度變遷。由于該制度強(qiáng)化了國家利益而弱化了地方利益，使權(quán)力和利益在不同主體中將發(fā)生重新分配。在諸多因素的影響下，權(quán)力和利益受損的主體不會支持這種強(qiáng)制性制度變遷，甚至還會采取各種方式影響或抵制這種強(qiáng)制性制度的變遷，使強(qiáng)制性制度變遷的實際運(yùn)行成本高于其運(yùn)行收益，影響土地垂直管理制度的有效供給，也會導(dǎo)致了上級國土部門對下級國土部門的監(jiān)督權(quán)力的虛置、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能的弱化和國土政策執(zhí)行過程的嚴(yán)重扭曲等問題，從而使土地垂直管理部門與其它政府職能部門協(xié)調(diào)與配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權(quán)威。

第三，在管理形式上，土地管理采用兩層委托代理機(jī)制，即全體人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為行使其管理職權(quán)。然而，由于市場機(jī)制與政府機(jī)制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級管理制度不完善，在土地資產(chǎn)價值逐漸顯化并快速上漲、利益驅(qū)動及土地外部性較強(qiáng)的作用下，該管理形式無疑為地方政府提供了巨額的資金來源，也為地方政府官員利用現(xiàn)行土地法律的漏洞及其監(jiān)管松散而進(jìn)行“尋租”提供了方便?？梢?，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這種委托代理制的土地管理目標(biāo)將難以真正實現(xiàn)，造成耕地與糧食安全難以保障。

第四，在管理實踐中，一方面，在土地管理法律法規(guī)體系不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴(kuò)大自己職能的方式——介入土地管理的具體事務(wù)，干預(yù)地方政府的執(zhí)行權(quán)，這不僅分散了中央政府進(jìn)行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權(quán)威;另一方面，現(xiàn)行的行政考核制度，忽視了官員的權(quán)責(zé)分配的對等性問題，忽視了政績業(yè)績考核的可比性問題，造成某些地方政府為了自身的利益或業(yè)績，不顧其應(yīng)對上級政府、全體人民負(fù)責(zé)的職責(zé)，專注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游對策”的不良風(fēng)氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達(dá)成一種土地收益分配契約機(jī)制的背景下，勢必將造成中央政府無法有效調(diào)控土地市場、無法形成有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，造成中央政府將土地全權(quán)委托給地方政府管理的過程，實際上是在為地方政府“借地生財”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實際效果較差。

四、變革土地管理體制的建議

土地是一種自然資源，對人類生存具有保障功能，政府有責(zé)任通過制度安排保證依附土地而生存的人實現(xiàn)土地保障的權(quán)利。在復(fù)雜的社會關(guān)系下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責(zé)，所以政府有責(zé)任通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策，為公民提供更多更好的公共產(chǎn)品。這就要求作為全體人民代表的政府必須對土地行使政治控制權(quán)(即壟斷管理權(quán))，并獨占土地的所有權(quán)，以保證土地資源利用的效率與公平。然而，在現(xiàn)行土地垂直管理體制下，土地資源開發(fā)利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等社會重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態(tài)勢下，必須變革中國土地管理體制，其取向是：政府應(yīng)更新土地管理觀念，培養(yǎng)“以人為本”、“地為民用”、“以地養(yǎng)地”的意識，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源，并徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財政”現(xiàn)象，并按照“中央部門決策、垂直機(jī)構(gòu)輔助、地方政府執(zhí)行、督察機(jī)構(gòu)督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體制。為此，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級關(guān)系

在“省管縣”公共權(quán)力重新分配的背景下,加強(qiáng)中央政府宏觀控制能力，提高地方政府積極性與決策能力，適時再造土地垂直管理的府級關(guān)系。也就是說，在變革的過程中，中央政府應(yīng)重在立法層面，完善土地管理的法律法規(guī)體系，并在統(tǒng)籌全國土地資源及其功能分布的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)(特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán))，建立地方政府科學(xué)執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“標(biāo)桿”，變革區(qū)域政策，重構(gòu)績效評價與考核體系，協(xié)調(diào)地方政府之間矛盾與沖突，堅決退出土地微觀管理事務(wù)，切實賦予地方政府土地利用的執(zhí)行權(quán)，充分發(fā)揮其智慧、調(diào)動其積極性;地方政府應(yīng)堅持對中央政府負(fù)責(zé)的態(tài)度，以貫徹執(zhí)行中央政策為主責(zé)，統(tǒng)籌全省土地資源利用規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行中央核定的指標(biāo)以及主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃，落實中央制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，積極彌補(bǔ)法律法規(guī)體系、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等方面的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優(yōu)惠、注重政績等狹隘主義。

2.建立健全土地法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城市規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應(yīng)該制定《土地法》、《住宅法》、《農(nóng)地保護(hù)法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規(guī)體系，明確界定土地違法行為及其責(zé)任，建立嚴(yán)格的追懲責(zé)任制，避免違法收益大于其成本與風(fēng)險，消除土地違法動機(jī)，構(gòu)建保護(hù)耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障，使土地管理的各項工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法制化道路。同時，政府應(yīng)在統(tǒng)籌全國土地資源的基礎(chǔ)上，合理進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)格制定土地發(fā)展權(quán)，特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，保障人們生活對土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保護(hù)耕地，保障國家糧食安全。

3.改革利益分配機(jī)制

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上交中央財政，70%留給有關(guān)地方政府。這種分配格局是造成地方政府積極擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、競相壓低地價(甚至零地價或變相補(bǔ)貼形式)出讓工業(yè)用地、擅自轉(zhuǎn)用農(nóng)用地為建設(shè)用地等的根本動力，也是地方政府不積極供應(yīng)土地于保障住房建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)的根本原因，更是土地垂直管理體制中存在地方政府與中央政府(下級政府與上級政府)普遍博弈的根源。因此，中央政府應(yīng)依據(jù)土地資源在社會生活、國民經(jīng)濟(jì)和國家安全中的重要性，考慮土地所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的利益，調(diào)整土地所有權(quán)出讓收益分配，建立科學(xué)的利益分配機(jī)制，統(tǒng)一事權(quán)與財權(quán)，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切斷利益驅(qū)動的根源，調(diào)整和完善土地垂直管理體制，明確中央政府與地方政府等各主體的權(quán)利、利益、責(zé)任關(guān)系，以減少實際工作中不必要的摩擦和不應(yīng)有的博弈，建立健全土地管理的長效機(jī)制。

4.建立土地安全保障基金

為了保障土地的安全，特別是耕地安全，提高土地利用效率，政府應(yīng)建立土地安全保障基金，用于生態(tài)環(huán)境惡化、自然災(zāi)害對土地毀損的修復(fù)，用于非農(nóng)建設(shè)用地的修復(fù)，用于非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的補(bǔ)償(購買農(nóng)地發(fā)展權(quán))以及土地整理等。從目前來看，可將土地所有權(quán)出讓收益全部納入土地安全保障基金，分中央和地方兩部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修復(fù)自然災(zāi)害毀損的土地，購買關(guān)系到國計民生的工業(yè)發(fā)展建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，購買國防、交通運(yùn)輸、教育、衛(wèi)生、保障體系等公益事業(yè)建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán);地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省級政府監(jiān)督下，用于購買縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。當(dāng)然，在目前體制尚未完善的情況下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，監(jiān)督使用。

更多信息請查看事業(yè)編‖公務(wù)員‖考試資料‖考試技巧