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十八屆三中全會(huì)提出，“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。第一次在黨的決議中對(duì)一項(xiàng)具體政府職能作出規(guī)定，結(jié)合《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中在起草考慮時(shí)所指出的“抓住重點(diǎn)，圍繞解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，回應(yīng)人民群眾呼聲和期待”，足以說(shuō)明城管執(zhí)法體制問(wèn)題已嚴(yán)重到非解決不可的程度，也說(shuō)明了城管執(zhí)法改革問(wèn)題的復(fù)雜性和艱巨性。

深度解析

[綜合分析]

近年來(lái)，城管執(zhí)法暴露出諸多問(wèn)題，引發(fā)人民群眾不滿。如：不斷出現(xiàn)的暴力執(zhí)法事件，使城管部門儼然成為暴政的代表;選擇性執(zhí)法，損害了城管作為政府部門的公信力;臨時(shí)工執(zhí)法，讓城管部門執(zhí)法正當(dāng)性遭受質(zhì)疑;目光執(zhí)法，使城管部門的治理手段受到嘲諷;體驗(yàn)執(zhí)法，使城管執(zhí)法嚴(yán)肅性飽受猜疑，同時(shí)****問(wèn)題更使城管執(zhí)法步履維艱。這些問(wèn)題的存在，使城管執(zhí)法成為人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題之一，已嚴(yán)重影響了黨和政府在人民心中的形象。

目前，城管部門的努力與人民群眾的不滿形成強(qiáng)烈反差，足以說(shuō)明城管執(zhí)法確實(shí)不能適應(yīng)現(xiàn)代城市治理的需要，城管執(zhí)法存在制度上的缺陷。而這種缺陷已非城管部門自身所能解決，必須按照十八屆三中全會(huì)提出的“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”的改革思維，全面分析城管執(zhí)法所存在的制度缺陷。

[問(wèn)題分析]

一是立法層面存在制度缺失。

城管綜合執(zhí)法是全國(guó)普遍做法，其法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強(qiáng)制法》第17條，但是，目前尚無(wú)專門法律法規(guī)對(duì)城管執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范。城管執(zhí)法只能借用已有實(shí)體法進(jìn)行，即所謂的“借法執(zhí)法”。其結(jié)果是城管“集中什么處罰權(quán)、借用什么法”的問(wèn)題并無(wú)明確規(guī)范，給予地方政府極大的自由裁量權(quán)。同時(shí)，即便實(shí)體法本身存在的漏洞，城管部門也只能依法執(zhí)行，有“代人受過(guò)”之嫌。

二是執(zhí)法層面存在制度缺陷。

首先，橫向上，城管執(zhí)法與專業(yè)部門法律邊界不清，權(quán)力交叉，造成“有利的事?lián)屩?，沒(méi)利的事沒(méi)人管”的局面?？v向上，上下級(jí)執(zhí)法職能重疊，同一件事誰(shuí)都可以管，誰(shuí)都可以不管，造成執(zhí)法不作為或?yàn)E作為，形成執(zhí)法灰色地帶。其次，借用實(shí)體法相對(duì)集中行使處罰權(quán)，造成城管執(zhí)法手段單一，硬性過(guò)強(qiáng)、柔性不足，與相對(duì)人產(chǎn)生沖突難以避免。此外，執(zhí)法程序不規(guī)范，卷宗管理滯后也制約著城管執(zhí)法水平的提高。

三是執(zhí)法環(huán)境不斷惡化。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展催生各種利益并迅速發(fā)酵，產(chǎn)生兩個(gè)落差：一是政府設(shè)置過(guò)多“高檔、大氣、國(guó)際化”標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)管理水平之間的落差;二是公民社會(huì)個(gè)人利益不斷增長(zhǎng)與政府提供資源之間的落差?！皟蓚€(gè)落差”導(dǎo)致違法事件持續(xù)增多，城管執(zhí)法難度不斷加大。這種違法累積效應(yīng)超出執(zhí)法能力，形成了普遍違法現(xiàn)象。執(zhí)法環(huán)境的惡化，迫使政府不得不選擇各類專項(xiàng)整治、集中打擊的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。這種做法進(jìn)一步削弱常規(guī)執(zhí)法能力，選擇性執(zhí)法問(wèn)題日漸突出，加劇違法不究和執(zhí)法不公，為尋租****創(chuàng)造了條件。

四是城管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)亟待加強(qiáng)。

城管執(zhí)法內(nèi)容不斷增多，據(jù)統(tǒng)計(jì)城管執(zhí)法涉及300余項(xiàng)具體事由，根據(jù)行政處罰法，每一項(xiàng)執(zhí)法必須有執(zhí)法人員2人以上，面對(duì)每天發(fā)生在城市的眾多管理事項(xiàng)，執(zhí)法力量明顯不足，已成為客觀事實(shí)。而受到編制、財(cái)政等限制，各類城管部門一線執(zhí)法人員大量聘用臨時(shí)工作人員已是普遍現(xiàn)象。而這類人員普遍缺乏法律和專業(yè)知識(shí)，執(zhí)法素質(zhì)偏低，極大影響了政府公信力和形象。此外，《公務(wù)員法》中規(guī)定了行政執(zhí)法類公務(wù)員，但此類公務(wù)員適用范圍和條件等還沒(méi)有具體規(guī)定，而這種滯后，也不利于對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行規(guī)范性管理。

五是普法宣傳工作滯后。

在法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中，相對(duì)立法，普法工作顯然成為薄弱環(huán)節(jié)。許多行政相對(duì)人往往從自身利益出發(fā)，拒不配合城管部門執(zhí)法，視執(zhí)法人員規(guī)勸為軟弱，甚至惡語(yǔ)相加，對(duì)暫扣等強(qiáng)制措施暴力抗法，加劇緊張沖突;圍觀群眾不顧事實(shí)與法律要求，更多地對(duì)執(zhí)法人員加以指責(zé);部分媒體不辨是非的負(fù)面報(bào)道，更加劇了群眾與政府的對(duì)立情緒。這些都顯示出人們法律意識(shí)普遍淡薄，普法教育任重道遠(yuǎn)。

[參考對(duì)策]

第一，理順城管執(zhí)法體制。

首先要在制度上加以突破，通過(guò)制定專門的城管執(zhí)法的綜合性法律或法規(guī)。在四個(gè)方面加以規(guī)范：一是明確綜合執(zhí)法的性質(zhì)和法律地位，規(guī)定城市管理的宗旨，及與其他基本法或?qū)嶓w法的關(guān)系;二是規(guī)范城管執(zhí)法主體，包括職能定位、執(zhí)法范圍和相應(yīng)權(quán)力、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等;三是規(guī)范與專業(yè)部門法律關(guān)系，包括沖突解決方式、協(xié)調(diào)溝通程序、責(zé)任分配等;四是規(guī)范城管執(zhí)法的運(yùn)行與監(jiān)督 ，包括執(zhí)法手段和方式 、執(zhí)法程序 、保障機(jī)制 、監(jiān)督考核、侵權(quán)救濟(jì) 與法律責(zé)任等。通過(guò)立法的方式，解決“可否借法”“誰(shuí)來(lái)借法”“如何借法”和“規(guī)范執(zhí)法”問(wèn)題。

第二，執(zhí)法體系上統(tǒng)籌規(guī)劃。

加強(qiáng)橫向綜合協(xié)調(diào)能力建設(shè)，充分發(fā)揮專業(yè)部門在法律供給、法律適用和執(zhí)法監(jiān)督方面優(yōu)勢(shì)，為城管執(zhí)法提供制度支持;將城管執(zhí)法重心下移，建立以區(qū)縣執(zhí)法為主的全能執(zhí)法隊(duì)伍;給予行政執(zhí)法更多法律工具保障，將相對(duì)集中的行政處罰權(quán)作為保障行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性行為的最后屏障;同時(shí)，更加規(guī)范行政執(zhí)法程序，加強(qiáng)執(zhí)法卷宗管理。

第三，整治執(zhí)法環(huán)境。

而整治執(zhí)法環(huán)境前提是跳出“為執(zhí)法而執(zhí)法”的思路。首先，從城市管理理念上加以改革，堅(jiān)定樹(shù)立“為人民管城市”而不是“為城市管人民”的理念。其次，對(duì)城市管理標(biāo)準(zhǔn)重新定位，在與人民群眾充分溝通的基礎(chǔ)上，建立符合城市特點(diǎn)和發(fā)展階段的全新的管理標(biāo)準(zhǔn)。再次，按照綜合治理和改革的思路，發(fā)揮兩個(gè)作用，即公權(quán)力的綜合協(xié)調(diào)作用和私權(quán)利自我保障的作用。變城管執(zhí)法“單打獨(dú)斗”為綜合治理，通過(guò)權(quán)力和權(quán)利來(lái)維護(hù)城市公民合法權(quán)益。

第四，打破部門利益，調(diào)整執(zhí)法力量結(jié)構(gòu)。

進(jìn)一步削減專業(yè)部門執(zhí)法力量，加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法力量。做好清理城管部門臨時(shí)工作人員執(zhí)法工作，加強(qiáng)一線持證執(zhí)法人員數(shù)量，加大培訓(xùn)力度，不斷提高執(zhí)法人員素質(zhì)。依法依規(guī)加強(qiáng)城市網(wǎng)格化管理，為城管執(zhí)法提供基礎(chǔ)保障。培育社會(huì)管理力量，擴(kuò)大群防群治工作范圍，不斷規(guī)范城管執(zhí)法內(nèi)容。

第五，大力做好普法宣傳工作。

不斷開(kāi)展針對(duì)性強(qiáng)、群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳教育，讓人民群眾理解法律目的，增強(qiáng)守法自覺(jué)性。培養(yǎng)群眾組織和社會(huì)管理組織中的法律宣傳骨干，讓人民群眾知法、懂法、守法和用法。更加注重與媒體的溝通，主動(dòng)接受媒體監(jiān)督，營(yíng)造良好的輿論氛圍。