【背景鏈接】

2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，部署深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的要求，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！兑庖姟返某雠_，標(biāo)志著進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革開始進(jìn)入全面實施階段。

2014年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在作2014年政府工作報告時指出，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推動戶籍制度改革，實行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。使更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實現(xiàn)異地升學(xué)，實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

[權(quán)威論述]

推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大舉措。

——習(xí)近 平

取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，是歷史發(fā)展的必然趨勢，政府應(yīng)理智而勇敢地面對這一現(xiàn)實。

——習(xí)近 平

全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

——習(xí)近 平

推動城鎮(zhèn)化，把農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城市市民，需要推進(jìn)戶籍制度改革。

——李克 強(qiáng)

[本次戶籍改革的特點]

一，這次改革是對戶籍政策的一次總體調(diào)整，是在中央對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出全面規(guī)劃后，決定在全國實施差別化落戶政策，這對合理布局大中小城市和小城鎮(zhèn)、合理引導(dǎo)人口分布將產(chǎn)生十分重要的作用。

二，戶籍改革是按照中央全面深化改革的總體部署進(jìn)行的綜合配套改革，與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、土地等方面的改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)。

三，這次改革是對新型戶籍制度的一次整體構(gòu)建，還包括統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等多個方面。

[基本原則]

一是堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。就是要立足基本國情，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，合理引導(dǎo)預(yù)期，不急躁、不冒進(jìn)，一定要防止不切實際、一哄而上。

二是堅持以人為本、尊重群眾意愿。就是要充分尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，讓他們自主選擇自己的人生道路和職業(yè)發(fā)展方向，不能采取強(qiáng)迫的做法，群眾要不要進(jìn)城、何時進(jìn)城、進(jìn)哪個城，都要讓群眾自己選擇，堅決防止把農(nóng)民“拉進(jìn)城”、“被落戶”。

三是堅持因地制宜、區(qū)別對待。就是要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和綜合承載能力，以及提供基本公共服務(wù)的能力，由各地根據(jù)中央的總體要求和政策安排，因地制宜實施差別化落戶政策，不分配指標(biāo)，不層層加碼，給地方留有空間。

四是堅持統(tǒng)籌配套、提供基本保障。就是要不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

[改革前戶籍制度存在的問題和困境]

一是阻礙了勞動力的流動，不利于經(jīng)濟(jì)增長。

戶籍制度對勞動力流動的阻礙制約經(jīng)濟(jì)增長。像中國這樣的大國，大城市或者都市圈蘊含非常重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。但由于勞動力流動受阻，全國統(tǒng)一市場的效益以及大城市和都市圈對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用都沒能得到充分的發(fā)揮。

二是帶來嚴(yán)重的社會不和諧問題。

社會不和諧體現(xiàn)在兩個方面。一方面，由于沒有當(dāng)?shù)爻鞘袘艨?，外來勞動力在本地勞動市場上面臨不公正的待遇，生活滿意度和對社會的信任度較低。另一方面，現(xiàn)在農(nóng)村存在大量的留守婦女、老人和兒童，這些留守兒童的學(xué)習(xí)情況、健康情況令人堪憂。

三是極大地制約了中國的消費發(fā)展。

戶籍制度是制約消費的一個很重要因素?，F(xiàn)在城市里有大量流動人口，這個群體社會保障上嚴(yán)重缺失，因此他們會為未來的養(yǎng)老和醫(yī)療而進(jìn)行儲蓄，在城市里面“掙錢不花錢”。

[戶籍改革的意義]

第一，深化戶籍制度改革是以人為本和促進(jìn)社會公平正義的根本要求。

長期以來，我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度依靠行政手段制造了一個國家兩種戶口類型的公民格局，在這個格局中不同類型戶籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等，城鎮(zhèn)居民享有的福利保障和勞動就業(yè)機(jī)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民。因此，當(dāng)前推進(jìn)我國戶籍制度改革，充分體現(xiàn)以人為本的根本要求，使城鎮(zhèn)外來人口真正享受到與城市居民同等的福利待遇，將為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造一個更加公平正義、穩(wěn)定和諧、富有生氣的社會環(huán)境。

第二，深化戶籍制度改革是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需要。

勞動力作為一種重要的生產(chǎn)要素，通過市場供求關(guān)系規(guī)律有效配置是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。而我國現(xiàn)行的戶籍制度限制人口自由遷徙，增加了農(nóng)民進(jìn)入城市的交易成本，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力不能有效地從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，客觀上要求建立城鄉(xiāng)一體公平的勞動力市場，取消戶籍制度對非戶籍人口的就業(yè)歧視，消除目前普遍存在的人戶分離現(xiàn)象，使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力能夠順利向城市轉(zhuǎn)移定居。此外，與戶籍制度緊密相關(guān)的農(nóng)村土地制度，土地要素的市場化、土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和實現(xiàn)也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有之義。

第三，深化戶籍制度改革是積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化率為達(dá)到52.57%，如果按戶籍人口來算，人口城鎮(zhèn)化水平只有35.29%，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。城鎮(zhèn)化水平滯后的原因在很大程度上與戶籍制度有關(guān)。當(dāng)前，我國傳統(tǒng)的戶籍制度是外來人口進(jìn)入城市的一大障礙，即便是已被城鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計、早已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工，也難以在城鎮(zhèn)落戶。這就使得他們在身份、社會地位和福利待遇上與城市居民存在著巨大的差異。推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將有效提高我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，真正破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

第四，深化戶籍制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能和改善社會管理的重要舉措。

制定戶籍管理政策、管理流動人口是各級城市特別是大城市政府的重要職責(zé)。當(dāng)前，實現(xiàn)政府職能由戶籍管理向人口管理和人口服務(wù)轉(zhuǎn)變是戶籍制度改革的重大任務(wù)。這其中，關(guān)鍵是要推進(jìn)城市福利和保障體系改革，加快推進(jìn)福利去戶籍化，使得城市所有常住人口能夠享受均等化的基本公共服務(wù)。對于戶籍制度所具有的加強(qiáng)社會管理、維護(hù)社會穩(wěn)定的工具價值，重點應(yīng)在戶籍之外、著力構(gòu)建多元化的社會管理手段，防止戶籍制度被以社會穩(wěn)定名義而套牢。

[如何進(jìn)行戶籍制度改革]

第一，要取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度。

長期以來﹐以農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口區(qū)分登記公民身份﹐并因此賦予不同公民以不同經(jīng)濟(jì)社會政治權(quán)利﹐是中國近幾十年來最大的制度不公平現(xiàn)象之一。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。消除身份差別﹐實現(xiàn)全體公民的權(quán)利平等。

第二，推進(jìn)戶籍改革要因城而異。

有序推進(jìn)符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，要實行差別化落戶政策，因地制宜、區(qū)別對待。城鎮(zhèn)發(fā)展有其合適的人口規(guī)模，人口的過度集中將給城市資源和環(huán)境帶來巨大壓力，導(dǎo)致“大城市病”，人口過度分散不利于城市規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮，造成效率損失。農(nóng)民工市民化需通過差別化落戶政策，在大城市和中小城市實行不同的戶籍變動標(biāo)準(zhǔn)，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶并享受平等的市民待遇。

第三，推進(jìn)戶籍改革要因人而異。

要促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。對于長期留在城市中的一部分農(nóng)民工，優(yōu)先把基本融入城市的“沉淀型”流動人口轉(zhuǎn)為城市居民，使其獲得城市歸屬感。對于非“沉淀型”流動人口，則需要通過供給基本公共服務(wù)來保障其基本生存和發(fā)展，并逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。要通過提供職業(yè)培訓(xùn)提高農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)意識，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本。還要加快城鎮(zhèn)安居工程建設(shè)，讓進(jìn)城農(nóng)民工能夠安居樂業(yè)。

第四，要擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。

戶籍本身并無高下之分，其吸引力往往在于附著在戶籍之上的諸多福利。正是教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等諸多基本公共服務(wù)的差異，才導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在權(quán)利上的不公平。要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，改變過去城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由戶籍人口獨享的局面。通過建立全國統(tǒng)一的居住證制度，推進(jìn)財政制度、投融資體制等配套改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)從廣度和深度上向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。

第五，要保障轉(zhuǎn)移者權(quán)益。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的同時，要維護(hù)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，這是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，不能隨意剝奪。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要堅持“依法、自愿、有償”的原則，保障農(nóng)民享有土地是否流轉(zhuǎn)的決定權(quán)和土地流轉(zhuǎn)形式的選擇權(quán)，維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。同時，要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。