居住證制度為解決流動人口問題、完成戶籍制度改革提供了一個過渡階段，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展的重要手段，為我國戶籍制度改革指明了方向。自實施以來，居住證制度經(jīng)歷了從地方實踐不斷發(fā)展成為全國性制度安排的過程。那么，居住證制度改革的內(nèi)涵是什么?在我國戶籍制度改革的大背景下，這一制度是如何發(fā)展演變而來的?居住證制度在各地區(qū)的實施存在哪些異同?在未來的改革進(jìn)程中還存在哪些瓶頸性問題?本文在梳理和總結(jié)相關(guān)資料基礎(chǔ)上，將對這些問題進(jìn)行深入的分析和研究;最后探索了推進(jìn)居住證制度改革的思路與改革路徑。

一、居住證制度改革的內(nèi)涵與主要內(nèi)容

無論從理論還是實踐上看，實施居住證制度改革都有其深刻的現(xiàn)實內(nèi)涵?？偟膩砜?，主要體現(xiàn)在三個方面。一是體現(xiàn)出對流動人口的價值愈加重視。居住證與暫住證僅一字之差，但其含義卻有很大不同?！皶鹤　币辉~本身就帶有不穩(wěn)定性，讓流動人口很難產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感;且暫住證制度的設(shè)計理念是強(qiáng)調(diào)控制和管理人口的流動，忽視了流動人口應(yīng)享有的權(quán)益。而居住證體現(xiàn)了社會管理理念的創(chuàng)新，弱化了戶籍觀念，增強(qiáng)了城市外來人口的居民意識，被賦予打破戶籍身份隔離、實現(xiàn)居民自由平等的基本訴求。二是要梯次漸進(jìn)式提高流動人口的基本公共服務(wù)水平。由于戶籍制度改革面臨的阻礙以及當(dāng)前公共服務(wù)資源的制約，難以在短期內(nèi)實現(xiàn)全部流動人口基本公共服務(wù)水平的快速提高。居住證制度采取梯次漸進(jìn)式提高福利待遇的機(jī)制，逐步有序地提高流動人口的福利水平，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)從戶籍人口向常住人口的擴(kuò)展。三是合理有序推進(jìn)我國戶籍制度改革進(jìn)程。由于長期以來我國實行的二元戶籍制度具有很強(qiáng)的慣性，過快的制度變遷短期內(nèi)很可能造成制度的撕裂。而居住證制度為戶籍制度改革提供了一個過渡時期，通過不斷剝離戶籍制度承載的福利，最終消除戶籍制度藩籬，還原戶籍制度的基本功能。

居住證制度的內(nèi)容很大程度上體現(xiàn)著居住證制度改革的內(nèi)涵。根據(jù)居住證制度，流動人口在流入地居住時間達(dá)到一定期限、符合相應(yīng)條件的，即可向居住地相關(guān)部門申請領(lǐng)取居住證。持證人憑居住證即可享受流入地相關(guān)的基本公共服務(wù)。當(dāng)前流動人口憑證享受的基本公共服務(wù)根據(jù)各地情況而有所不同?？傮w來看，與居住證相關(guān)的基本公共服務(wù)主要包括義務(wù)教育、社會保險、就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生、住房等基本公共服務(wù)，以及證照辦理、申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證、參加職業(yè)資格考試等便利。很多城市都規(guī)定了階梯式福利享受機(jī)制，即流動人口憑居住證就可以享受當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)，當(dāng)達(dá)到相應(yīng)條件后，可以進(jìn)一步享受更多的公共服務(wù)。居住證制度改變了以往“高門檻、一次性”的權(quán)益獲取方式，將公共服務(wù)的獲得方式調(diào)整為“低門檻、梯次式”，使流動人口既可以普遍享受到基本公共服務(wù)，也能夠通過不斷積累提高自身享受的公共服務(wù)水平。此外，居住證制度的重要亮點還在于其提供了向常住戶口轉(zhuǎn)變的渠道。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，當(dāng)持證人達(dá)到特定的條件之后即可以向流入地申請常住戶口。整體來看，居住證制度體現(xiàn)了我國社會治理理念的創(chuàng)新，從制度設(shè)計上更加注重流動人口的合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)流動人口享受基本公共服務(wù)的權(quán)利，且提供了流動人口積分落戶的渠道，是推動我國戶籍制度改革的一項重要制度安排。

二、居住證制度的改革演進(jìn)與地方性的創(chuàng)新

在我國戶籍制度改革的大背景下考察居住證制度的演變歷程，并梳理和總結(jié)其在地方的實踐情況，有助于我們對居住證制度的深入認(rèn)識。

(一)戶籍制度與居住證制度的改革演進(jìn)歷程

第一階段：我國戶籍制度初步形成和發(fā)展階段(建國初期至1978年之前)。建國初期，從1949年至1957年，我國經(jīng)歷了短暫的居民戶口自由遷移時期。此后，隨著我國重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實行，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度逐步形成和建立起來。1958年，第一屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國戶口登記條例(草案)》，形成了我國第一個全國性戶籍管理法規(guī)，確定了在全國實行戶籍管理制度，明確實行城鄉(xiāng)有別的戶口遷移制度，對非農(nóng)業(yè)戶口的遷移做出了嚴(yán)格的規(guī)定。此后，隨著“大躍進(jìn)”、國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整、“文化大革命”等一系列重大事件的影響，我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度不斷強(qiáng)化，人口流動被嚴(yán)格限制，其負(fù)面效果不斷累積，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)隔離現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。

第二階段：小城鎮(zhèn)戶籍制度改革不斷推進(jìn)，暫住證制度開始實施(1978年-20世紀(jì)末)。十一屆三中全會后，人口流動現(xiàn)象愈加頻繁，非遷移戶口式的人口流動開始得到中央的認(rèn)可。1980年，中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》，在允許人口流動政策方面邁出重要一步。1983年的中央1號文件進(jìn)一步放寬人口流動的限制。我國戶籍制度開始逐步調(diào)整。1984年國務(wù)院推出了允許農(nóng)民以“自理口糧戶口”進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的政策，第一次為農(nóng)村人口有條件地進(jìn)入城市放行了綠燈。隨之，1992年公安部發(fā)布通知，開始實行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”，也被稱為藍(lán)印戶口。此后，根據(jù)中央關(guān)于重視小城鎮(zhèn)建設(shè)的精神，小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革成為重點，小城鎮(zhèn)的落戶限制逐步放寬。2001年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》中指出，“對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實行計劃指標(biāo)安排管理”，標(biāo)志著我國小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的全面推進(jìn)。

另一方面，為加強(qiáng)對流動人口的管理，1985年，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行以“暫住證”為主的管理辦法。實施之初，暫住證無疑對流動人口管理發(fā)揮了積極作用，然而由于其忽視流動人口的權(quán)益，強(qiáng)調(diào)對流動人口的管理，使得暫住證在推行過程中出現(xiàn)眾多弊病，隨著其實施而被廣為詬病。

第三階段：戶籍制度改革全面深化，居住證制度開始不斷探索(21世紀(jì)初至今)。從2000年開始，中央政府的有關(guān)文件明確提出改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制的指導(dǎo)性思路，其中大中城市逐漸成為戶籍制度改革的重點，進(jìn)行了大量嘗試和探索?！八{(lán)印戶口”是較早進(jìn)行的一項嘗試。在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革推行“藍(lán)印戶口”的同時，從1992年開始多個大中城市也開始實行該政策。但由于該政策的價值取向是吸引人才和資金，因此具有明顯的局限性。2001年湖州市在地級市中率先放開戶口限制，基本實現(xiàn)農(nóng)民和外地人自愿自由遷移，此后多個城市也開始探索“降低落戶限制”改革舉措。實踐結(jié)果表明，湖州等一些城市取得了較好效果，但也有城市由于改革導(dǎo)致的眾多問題不得不叫停，如鄭州市。2003年之后，蕪湖市、江蘇省、成都市等多地開始探索“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”政策，先后取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一為“居民戶口”，然而卻只有很少數(shù)地區(qū)能夠較好地落實相關(guān)福利。

居住證制度也是這一時期戶籍制度改革實踐探索的一個重要方面。進(jìn)入2000年之后，暫住證制度的弊端不斷顯現(xiàn)，《行政管理法》的實施也使其合法性受到質(zhì)疑，暫住證制度的作用已十分有限。與此同時，居住證制度不斷受到各界的重視。居住證的前身是人才居住證，從1990年代末開始，北京、上海、成都及廣東等地區(qū)相繼推行了“人才居住證”制度，其實施之初是為城市發(fā)展吸引高素質(zhì)人才。隨著流動人口規(guī)模不斷增大，2004年之后，眾多城市開始將這一制度推廣至全部流動人口。居住證一方面能夠替代暫住證發(fā)揮流動人口登記和管理的作用;另一方面，以居住證制度為依托，能夠?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)向流動人口的擴(kuò)展。自實施以來，其作用不斷顯現(xiàn)，截至2012年12月，已出臺了居住證管理方面相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件的省、自治區(qū)、直轄市和較大的城市已達(dá)到39個。在2010年，《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》首次在全國性文件中提出，要進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。此后，多個全國性相關(guān)文件的出臺標(biāo)志著居住證制度已成為全國性的一項制度安排，成為我國戶籍制度改革的重要舉措。

(二)地方性居住證制度的比較分析

近年來，多地不斷探索居住證制度，形成了各自的居住證制度體系。比較和分析這些地區(qū)居住證制度的異同，對于居住證制度在全國范圍的實施具有重要參考價值。結(jié)合區(qū)位及經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點，我們選取了上海市、深圳市、成都市、鄭州市、江蘇省等五個省市，對其居住證制度進(jìn)行了比較。申領(lǐng)條件、享受的福利和落戶政策是居住證制度的三個主要制度要件，我們將從這三個方面對五個省市的居住證制度進(jìn)行比較分析。

首先，各地基本都將居住、就業(yè)和繳納社會保險作為申領(lǐng)居住證的準(zhǔn)入條件，但在具體要求上存在一定差異。上海市和深圳市均要求流動人口應(yīng)同時滿足合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定就業(yè)并連續(xù)繳納社保兩項條件，其申領(lǐng)條件明顯要高于其他地區(qū)，且深圳市要求的時限更高。成都市規(guī)定滿足多項條件中的一項即可申領(lǐng)居住證。對比來看，鄭州市和江蘇省的申領(lǐng)條件相對較低，只要流動人口擬在當(dāng)?shù)亻L期居住即可領(lǐng)取。鄭州市要求提供居住地址證明和就業(yè)證明即可領(lǐng)取居住證，江蘇省則要求僅提供居住證明即可。對于未達(dá)到申領(lǐng)居住證要求的流動人口，除成都市外，其余四個城市均規(guī)定應(yīng)申報居(暫)住登記。成都市要求擬居住一個月以上的應(yīng)辦理臨時居住證。整體來看，當(dāng)前特大城市申領(lǐng)居住證的門檻仍相對較高，而部分省市以“廣覆蓋”為目標(biāo)，已大大降低了申領(lǐng)門檻。

其次，在憑居住證享受的福利方面，2014年發(fā)布的《居住證管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)對居住證持有人享受的基本公共服務(wù)和便利做出了規(guī)定。根據(jù)《辦法》，持證人在居住地能夠享受免費(fèi)接受義務(wù)教育、平等就業(yè)等九項基本公共服務(wù)，以及機(jī)動車登記、申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證等六項便利。當(dāng)前，大多數(shù)流動人口已能夠享受其中規(guī)定的一些基本公共服務(wù)及證照辦理等便利，但也有部分公共服務(wù)在各地有一定差異，本文主要對五個省市在這些方面的差異進(jìn)行比較。從表2來看，五個省市對流動人口最為關(guān)心的子女教育問題均做出了政策安排。其中，上海市和江蘇省規(guī)定流動人口只要持有居住證，其子女就可在當(dāng)?shù)亟邮芰x務(wù)教育。深圳市和成都市則要求當(dāng)持證人滿足規(guī)定條件之后才可享受這一權(quán)益。五個省市均沒有放開在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉臋?quán)益，但上海市和江蘇省規(guī)定，滿足一定條件后，持證人隨遷子女可獲得在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖嫉馁Y格。在就業(yè)服務(wù)和法律援助方面，部分省市做出了明確的規(guī)定，且基本沒有設(shè)置門檻，只要持有居住證即可以享受。在住房公積金使用方面，上海市規(guī)定持有居住證即可以享受相關(guān)服務(wù)，鄭州市要求持證人應(yīng)滿足特定條件后才可享受這一服務(wù)，其余省市未做明確規(guī)定。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，五個省市的居住證制度設(shè)計均體現(xiàn)了“梯次漸進(jìn)式”福利享受機(jī)制，均規(guī)定當(dāng)持證人達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)或符合相關(guān)條件之后，可進(jìn)一步享受更多的福利待遇。

最后，在居住證轉(zhuǎn)為常住戶口政策方面，當(dāng)前只有上海市和深圳市出臺了明確的入戶政策。整體來看，居住證轉(zhuǎn)為常住戶口體現(xiàn)出規(guī)模越大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好的城市，要求條件越高的特點。從各地相關(guān)規(guī)定來看，居住證轉(zhuǎn)為常住戶口主要考察的方面比較一致，基本圍繞持證人的合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)居住年限、參加當(dāng)?shù)厣鐣ｋU年限等。

從以上對比中可以看到不同地區(qū)居住證制度設(shè)計既存在很大差異，但也有一些相似之處。首先，其差異主要體現(xiàn)在申領(lǐng)條件、居住證轉(zhuǎn)為常住戶口等“門檻”的政策規(guī)定方面。從申領(lǐng)條件來看，特大城市的申領(lǐng)條件相對較高。上海市、深圳市等均要求同時符合穩(wěn)定居住和連續(xù)繳納社會保險費(fèi)等，而鄭州市、江蘇省等則僅需提供居住證明和(或)就業(yè)證明即可。從落戶政策來看，上海市的條件要求最為嚴(yán)苛，必須同時達(dá)到多項條件才能夠申請轉(zhuǎn)為常住戶口。相較而言，深圳市實行的積分入戶制則較為寬松。其次，各地的相似之處主要體現(xiàn)在享受福利待遇的政策以及積分入戶制度設(shè)計等“機(jī)制設(shè)計”方面。從享受的福利待遇來看，五個省市都制定了“梯次漸進(jìn)式”機(jī)制，持證人憑居住證僅能夠享受基本的公共服務(wù)，但隨居住、繳納保險等條件的提高享受的福利待遇水平也隨之提高。在入戶制度設(shè)計方面，雖然成都市、鄭州市和江蘇省當(dāng)前僅出臺了指導(dǎo)意見，但大多已經(jīng)明確要實行積分入戶制，從考察的主要指標(biāo)來看，除上海市外，其余四個地區(qū)的考察范圍也都較為一致?？偨Y(jié)來說，各地的居住證制度可以概括為“門檻”高低不同，但“機(jī)制設(shè)計”思路相似。

三、居住證制度改革面臨的瓶頸性問題及成因

(一)居住證制度改革面臨的瓶頸性問題分析

居住證制度實踐中暴露出眾多深層次的問題亟待關(guān)注和解決，且居住證制度在全國范圍內(nèi)的推廣實行仍面臨諸多阻礙。

1.部分地區(qū)申領(lǐng)條件偏高。提高對流動人口的覆蓋面，是發(fā)揮居住證制度的服務(wù)和管理功能的重要基礎(chǔ)。而當(dāng)前一些地區(qū)存在申領(lǐng)條件偏高的問題。合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)是大多數(shù)城市的申領(lǐng)要求。但據(jù)中國流動人口發(fā)展報告顯示，流動人口有相當(dāng)比例就業(yè)于私營部門或從事個體經(jīng)營，這些工作大多并不簽訂就業(yè)合同，也無法為流動人口繳納社會保險。且很多低收入流動人口選擇租住在違章建筑等低成本的住房內(nèi)，也很難提供租房合同。這就使相當(dāng)部分流動人口無法達(dá)到申領(lǐng)居住證的準(zhǔn)入條件。然而，這些“雙無”類流動人口恰恰又是最需要加強(qiáng)屬地化管理、服務(wù)的那一部分。申領(lǐng)條件偏高還使得政府部門無法掌握常住人口信息，因此申領(lǐng)條件的偏高大大制約著居住證制度功能的實現(xiàn)。

2.各地居住證承載的福利與國家相關(guān)規(guī)定的銜接問題。由前面分析可知，當(dāng)前各地居住證承載的福利存在一定差異?！毒幼∽C管理辦法(征求意見稿)》中提出的基本公共服務(wù)在一些地區(qū)還不能憑居住證全部享受，其中最主要的就是義務(wù)教育和使用住房公積金等公共服務(wù)。這其中存在著居住證申領(lǐng)門檻高低與憑證享受福利待遇多寡的矛盾問題。對于特大城市而言，若根據(jù)國家規(guī)定，憑證就可以享受規(guī)定的各項服務(wù)，那么為避免財政負(fù)擔(dān)增加、人口繼續(xù)膨脹等后果，特大城市很可能會選擇提高申領(lǐng)居住證的門檻;然而，若提高申領(lǐng)門檻，那么能夠憑居住證才可享受的其他公共服務(wù)，非持證人也就不再能夠享受，這勢必會給流動人口造成更多不便。因此，如何科學(xué)合理地制定國家層面的法律法規(guī)，對居住證制度在全國的推行具有重要影響。