規(guī)劃篇——十三五規(guī)劃建議(上)

【會議鏈接】

黨的十八屆五中全會會議提出，到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標。“十三五”時期正是全面建成小康社會的決定性階段，“十三五”規(guī)劃必須緊緊圍繞實現(xiàn)這個奮斗目標來制定。未來五年，在“四個全面”的戰(zhàn)略布局之下，圍繞創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，全面深化改革將繼續(xù)扎實推進。

靚點一：建立最嚴格的水資源管理制度，建設(shè)節(jié)水型社會

【背景現(xiàn)狀】

當(dāng)前，我國面臨水資源約束趨緊、用水方式依然粗放的現(xiàn)實。我國的人均水資源量為2100立方米，是世界平均水平的28%。全國年用水總量超過6000億立方米，正常年份缺水500多億立方米。未來隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，用水需求呈剛性增長，水資源面臨的形勢嚴峻。同時，水環(huán)境污染、水資源短缺和水生態(tài)損害等問題相互交織。

【規(guī)劃建議】

《建議》強調(diào)，實行最嚴格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會。合理制定水價，編制合理節(jié)水規(guī)劃。實施雨洪資源利用、再生水利用、海水淡化工程，建設(shè)國家地下水監(jiān)測系統(tǒng)，開展地下水超采區(qū)綜合治理。

【專家解讀】

中國水科院水資源所所長王建華表示，將水資源可利用量、水環(huán)境容量作為今后國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展的剛性約束，并通過用水總量、用水效率、入河排污總量三條紅線進行控制，推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，這對于重塑我國人水和諧平衡關(guān)系，建立清潔集約生產(chǎn)、綠色適度消費的現(xiàn)代社會文明形態(tài)，具有十分重要的戰(zhàn)略和現(xiàn)實意義。同時，釋放出我國將更加突出水資源硬約束，推動人水和諧發(fā)展的信號。

靚點二：建立全國統(tǒng)一實時在線環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)

【背景現(xiàn)狀】

現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象大量存在。

【規(guī)劃建議】

《建議》提出：改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)。開展環(huán)保督察巡視，嚴格環(huán)保執(zhí)法。

【專家解讀】

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文認為，通過這一改革，鞏固屬地的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制度，形成企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管、上級部門監(jiān)察相結(jié)合的環(huán)境保護監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制地方保護主義。

靚點三：實施新能源汽車推廣計劃

【背景現(xiàn)狀】

新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，仍面臨諸多難題。主要有以下四方面：一是充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后;二是動力電池產(chǎn)業(yè)布局系統(tǒng)性不足。目前我國在動力電池產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域缺乏龍頭企業(yè)，系統(tǒng)工程和研發(fā)能力比較弱，在前沿技術(shù)和先進系統(tǒng)的開發(fā)方面儲備不足。三是整車技術(shù)有待提升。目前我國新能源汽車的整車產(chǎn)品還存在技術(shù)開發(fā)不足，整車的品質(zhì)，如操控性、可靠性，和國外的產(chǎn)品相比還有較大的差距，能耗水平還比較高。四是過分依賴補貼。目前我國的汽車市場規(guī)模龐大，全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的自然基礎(chǔ)，但是能否實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)調(diào)發(fā)展，其中政策的制定是系統(tǒng)的工程，沒有補貼不行，補貼時間過長也不行。企業(yè)的當(dāng)務(wù)之急是，實現(xiàn)核心技術(shù)的突破，降低成本，提高產(chǎn)品的安全性和可靠性，改變單純依靠補貼的盈利模式。

【規(guī)劃建議】

《建議》提出：推進交通運輸?shù)吞及l(fā)展，實行公共交通優(yōu)先，加強軌道交通建設(shè)，鼓勵自行車等綠色出行。實施新能源汽車推廣計劃，提高電動車產(chǎn)業(yè)化水平。

【專家解讀】

據(jù)中國國際貿(mào)易促進委員會汽車行業(yè)分會會長王俠介紹，從2009年國務(wù)院發(fā)布汽車產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，首次提出發(fā)展新能源汽車戰(zhàn)略，到2012年發(fā)布節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從財政部、科技部推出的節(jié)能和新能源車的示范推廣工作，到后來一系列補貼和稅費的優(yōu)惠政策出臺。從國家發(fā)改委就電動車企業(yè)生產(chǎn)管理經(jīng)驗向社會公開的征求意見，到電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展指南，引發(fā)國內(nèi)12個部委相繼出臺了20多項的政策，覆蓋了社會的調(diào)節(jié)，市場的準入和消費環(huán)境等廣泛領(lǐng)域。目前包括北京、上海、廣州等地方政府也紛紛出臺了多個扶持政策，其中廣州實施新能源汽車不限購、不限行優(yōu)惠政策，并對購買新能源車的用戶進行補貼。2015年10月，北京宣布新能源汽車指標不進行搖號，直接向所有通過資格審核的申請人配置，上海浦東新區(qū)則恢復(fù)之前對個人購買新能源汽車的區(qū)政府補貼。

靚點四：設(shè)立綠色發(fā)展藍圖

【背景現(xiàn)狀】

“十三五”規(guī)劃建議明確提出堅持綠色富國、綠色惠民，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。綠色發(fā)展從國家戰(zhàn)略層面要建立起支撐綠色發(fā)展的“三條紅線”;著力發(fā)展支撐綠色發(fā)展的“三大經(jīng)濟”。

主要通過優(yōu)化空間生產(chǎn)力布局和結(jié)構(gòu)，來建立支撐綠色發(fā)展的“三條紅線”。即國家生存保障紅線、國家發(fā)展保障紅線、國家生態(tài)保障紅線。生存保障紅線是綠色發(fā)展之基，主要通過劃定農(nóng)業(yè)空間，農(nóng)業(yè)發(fā)展格局等手段來實現(xiàn);發(fā)展保障紅線是綠色發(fā)展之源，主要通過落實主體功能區(qū)規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局等手段來實現(xiàn);生態(tài)保障紅線是綠色發(fā)展之倚，主要通過劃定生態(tài)空間保護紅線，優(yōu)化生態(tài)安全格局等手段來實現(xiàn)。

要通過重塑現(xiàn)有國民經(jīng)濟體系形態(tài)和結(jié)構(gòu)，著力發(fā)展支撐綠色發(fā)展的“三大經(jīng)濟”，這就是循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟和生態(tài)經(jīng)濟。我認為，要通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建立起全面節(jié)約和高效利用資源型的經(jīng)濟體系;要通過發(fā)展低碳經(jīng)濟，建立起清潔低碳、安全高效，適應(yīng)氣候變化的經(jīng)濟體系;要通過發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，建立起環(huán)境污染零排放、人與自然和諧共處的經(jīng)濟體系。

【規(guī)劃建議】

《建議》提出，“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進美麗中國建設(shè)”的綠色發(fā)展藍圖。支持綠色清潔生產(chǎn)，推進傳統(tǒng)制造業(yè)綠色改造，推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，鼓勵企業(yè)工藝技術(shù)裝備更新改造。發(fā)展綠色金融，設(shè)立綠色發(fā)展基金。

從制度創(chuàng)新的角度看，主要有四大制度上的突破性創(chuàng)新：

一是明確提出了建立省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。近年國家陸續(xù)出臺了“最嚴格環(huán)保法”、“最嚴格水治理”等多項措施，但在執(zhí)行過程中，由于“環(huán)保部門權(quán)力太小”，無法有效執(zhí)行法律法規(guī)?！督ㄗh》明確提出“建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。這是第一次鮮明地提出來，主要是加強地方，尤其是市、縣環(huán)境的監(jiān)管，解決地方保護主義、準確獲取環(huán)境數(shù)據(jù)等問題。

二是提出用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放的初始分配制度?！督ㄗh》提出了用市場價格的手段，推動資源利用率提高，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易市場，推行合同能源管理和合同節(jié)水管理。這是要用市場價格的手段，讓浪費資源、破壞環(huán)境的人付出代價，讓綠色發(fā)展贏得效益、得到實惠。

三是實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動。《建議》提出強化約束性指標管理，實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動。實施全民節(jié)能行動計劃，提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、節(jié)礦標準，開展能效、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動。雙控行動是一項硬措施，這項工作做好了，既能節(jié)約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高我國經(jīng)濟發(fā)展綠色水平。

四是發(fā)展綠色金融，設(shè)立綠色發(fā)展基金。綠色發(fā)展需要金融結(jié)合，充分發(fā)揮金融支持綠色發(fā)展。金融部門把環(huán)境保護作為一項基本政策，在金融經(jīng)營活動中注重對生態(tài)環(huán)境的保護以及環(huán)境污染的治理，通過對社會經(jīng)濟資源的引導(dǎo)，促進綠色發(fā)展。還要進一步明確“十三五”期間綠色金融改革重點任務(wù)，推動重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)優(yōu)先突破，如建設(shè)綠色銀行、發(fā)展綠色債券、建立綠色基金等。

【專家解讀】

國研中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍認為，綠色發(fā)展根本依靠制度。五中全會把“綠色”發(fā)展提到五大發(fā)展理念之一，提升到一個新的高度?！督ㄗh》提出了下一步綠色發(fā)展的具體措施。不過，在他看來，制度建設(shè)，包括體制機制改革是解決綠色發(fā)展，引導(dǎo)社會主體、政府和企業(yè)約束排放行為的根本措施。